Продолжение цикла статей об административно-территориальной реформе и местном самоуправлении. Первые две статьи цикла читайте здесь и здесь.
На бумаге это выглядит убедительно. Есть примар. Есть совет. Есть бюджет. Есть полномочия. Есть заседания, отчеты, программы, регламенты и красивые слова о местной демократии.
Но территория становится самостоятельной не тогда, когда ей разрешили проводить заседания, а тогда, когда у нее появляется собственная экономическая база. Не просто деньги на текущее содержание, а способность производить доход, рабочие места, добавленную стоимость, инвестиционный интерес и будущее.
Без этого самоуправление превращается в аккуратно оформленную зависимость. На местный уровень передается ответственность, но не передается экономический мотор. Территория начинает отвечать перед людьми за дороги, школы, воду, мусор, освещение, социальные услуги и качество жизни, но ключевые ресурсы остаются наверху: налоги, трансферты, инвестиционные решения, государственные программы, инфраструктура, правила игры, партийная вертикаль и донорские приоритеты.
В этом и состоит главный парадокс молдавского местного самоуправления. Оно существует формально, иногда даже подробно прописано юридически, но слишком часто не имеет собственной экономической опоры. Местная власть есть. Местной экономики в полном смысле — нет.
Парадокс молдавского самоуправления
Мировой опыт давно показывает простую вещь: передача полномочий работает только тогда, когда вместе с обязанностями территория получает доходную базу и реальные инструменты развития.
Если вниз передаются расходы и ответственность, а доходы и ключевые решения остаются наверху, возникает не автономия, а зависимость в новой упаковке. Слабая территория получает мандат, но не получает ресурса. Ее можно назвать самостоятельной, но от этого она не перестает зависеть от тех, кто распределяет деньги.
Полномочия без ресурсной базы — это не автономия, а административный мандат на управление бедностью. Примар начинает думать не как хозяин экономической территории, а как проситель в системе распределения. Он не столько строит развитие, сколько ищет финансирование. Не столько формирует собственную налоговую базу, сколько добивается включения в программу. Не столько управляет экономикой территории, сколько пытается выбить ремонт дороги, крышу школы, грант на водопровод, деньги на освещение, проект на канализацию или очередной донорский пакет.
Так местное самоуправление становится похожим на магазин без склада и кассы. Вывеска есть, продавец есть, покупатели заходят, жалобы принимаются, но товар и деньги находятся в другом месте. Потом удивляются, почему магазин не развивается. Потому что это уже не магазин, а пункт выдачи чужих решений.
Для Молдовы это не теоретическая тонкость. Это центральная проблема всей территориальной политики.
У нас слишком часто обсуждают административную оболочку: сколько должно быть районов, сколько примэрий, как укрупнить населенные пункты, где провести границы, какие функции передать наверх или вниз.
Но гораздо реже задается главный вопрос: за счет чего эта территория будет жить после реформы? Какую экономическую функцию она выполняет? Где ее доходная база? Что она производит? Где создается добавленная стоимость? Кто контролирует инвестиционную логику?
Без ответа на эти вопросы административная реформа остается перестановкой мебели в доме, где давно не работает отопление. Можно красиво передвинуть шкаф, но теплее от этого не станет.
Молдавская реальность устроена так, что местная власть часто отвечает перед населением за последствия решений, которые сама не принимает. Люди приходят к примару, потому что он ближе всех. У него спрашивают за дорогу, за воду, за школу, за рабочие места, за мусор, за молодежь, которая уезжает, за бизнес, который не приходит, за село, которое пустеет, за город, который теряет смысл.
Но значительная часть факторов, определяющих судьбу территории, находится вне его контроля. Налоговая политика определяется центром. Крупные инвестиционные решения — центром или внешним капиталом. Государственные программы — министерствами. Большие инфраструктурные проекты — национальными агентствами. Донорские деньги — логикой доноров. Экспортные каналы — внешними рынками. Политическая поддержка — партийной вертикалью.
А примар остается с населением лицом к лицу и с бюджетом, которого хватает, в лучшем случае, на поддержание жизнедеятельности.
Цифры только подтверждают то, что видно невооруженным глазом. По данным Сети ассоциаций местных властей Юго-Восточной Европы (NALAS) за 2024 год, доля собственных доходов в структуре местных бюджетов Молдовы составляет лишь 7% при среднем значении по странам Юго-Восточной Европы около 30%. Для сравнения: Черногория — 60%, Австрия — 47%, Румыния — 24%. Молдова — 7%.
Только 47 из 892 примэрий страны способны покрыть административные расходы из собственных доходов. Остальные 94,7% зависят от центральных трансфертов уже на уровне базового функционирования. Для примэрий с населением менее 3 тысяч человек — а таких 776 из 892 — на каждый заработанный лей приходится около четырех леев административных расходов.
Структурная ловушка для местной власти
Это не просто неэффективность. Это структурная ловушка. Малая демографическая база порождает слабую налоговую базу, которая не способна содержать даже собственный административный аппарат.
В такой системе местная власть может быть избранной, активной и добросовестной, но она все равно остается властью без рычага. Она вроде бы представляет территорию, но вынуждена постоянно согласовывать ее будущее с внешними центрами. Она вроде бы должна развивать, но фактически администрирует дефицит.
Так появляется особый тип местной власти — не власть развития, а власть ходатайства.
Территории конкурируют не за инвестора и не за место в производственной цепочке, а за доступ к распределению: кто получит дорогу, кто попадет в программу, кто получит проект, кто договорится с министерством, кто лучше напишет заявку, кто окажется ближе к политическому центру. Это формирует особую культуру управления. Не культуру развития, а культуру просьбы. Не стратегию роста, а искусство выбивания денег.
В такой культуре примар становится не архитектором экономической стратегии, а менеджером дефицита. Его успех измеряется не тем, какую новую функцию получила территория, а тем, сколько денег он принес извне. Привез проект — молодец. Получил трансферт — молодец. Выбил финансирование — молодец. Все это может быть нужно: людям нужна дорога, вода, крыша школы, освещение, канализация. Но если за этим не появляется экономический мотор, территория остается в прежней зависимости. Просто с новой дорогой к старой проблеме.
Советская система, при всех ее деформациях, задавала территориям производственные функции. Одни города были промышленными узлами, другие — агроперерабатывающими, третьи — транспортными, четвертые — административными или логистическими центрами.
После 1991 года многие из этих функций были разрушены, но местные органы власти не получили инструментов для создания новых.
Им достались здания, сети, дороги, социальная инфраструктура, население, ожидания — но не полноценная политика перепрофилирования. Приватизация часто разрывала производственные цепочки на отдельные имущественные куски. Рынок открывался, но местные территории входили в него не как сильные субъекты, а как поставщики сырья, дешевой рабочей силы, земельных ресурсов и мигрантов.
Так возникла типичная постсоветская ловушка: формальные права появились быстрее, чем экономические способности. Собственность появилась, но не всегда появился эффективный собственник. Местное самоуправление появилось, но не появилась доходная база. Стратегии появились, но не появилась производственная логика.
Новая вывеска природы зависимости
Институты вообще меняются медленнее вывесок. Можно принять закон, создать регион развития, переименовать район, объединить примэрии, написать новую стратегию, создать платформу, хаб, кластер или агентство.
Но если реальные экономические потоки остались прежними, новая вывеска не меняет природу зависимости. Старая колея продолжает вести туда же, даже если вдоль нее поставить новые европейские указатели.
В Молдове это особенно заметно. Здесь удивительная вера в то, что если назвать проблему европейским словом, она постесняется существовать дальше. Не постесняется. У бедности вообще слабое чувство такта.
Зависимая территория может выглядеть очень активной. Она может писать стратегии, участвовать в проектах, открывать программы, проводить форумы, осваивать средства, делать ремонт, ставить таблички с логотипами доноров, демонстрировать партнерства. Но активность еще не означает развитие.
Иногда это просто хорошо организованное движение по кругу: проект завершился, отчет сдан, объект открыт, лента перерезана, фотография опубликована — а экономическая структура территории осталась прежней. Люди как уезжали, так и уезжают. Добавленная стоимость как уходила наружу, так и уходит. Бизнес как не видел здесь серьезной производственной платформы, так и не видит. Бюджет как зависел от внешних решений, так и зависит.
Здесь важно не путать поддержку с развитием. Трансферт может закрыть дыру. Грант может построить объект. Государственная программа может отремонтировать дорогу. Все это нужно. Но ни одно из этих решений само по себе не создает самостоятельной экономики территории.
Трансферт поддерживает жизнь, но не возвращает субъектность. Грант улучшает отдельный объект, но не собирает производственную систему. Дорога может связать территорию с рынком, а может ускорить отток людей и денег. Университет может быть центром развития, а может стать насосом для откачки образованных молодых людей туда, где есть работа. Аграрная база может кормить регион, а может кормить чужую добавленную стоимость, если переработка, логистика, упаковка, брендирование и экспорт находятся вне территории.
Это особенно важно для молдавских районов и малых городов. Многие из них сохранили ресурсы, но потеряли функцию. Есть земля, но нет переработки. Есть люди, но нет рабочих мест. Есть здания бывших предприятий, но нет производственной цепочки. Есть дороги, но они часто работают как коридоры оттока. Есть школы и колледжи, но нет экономики, которая способна удержать выпускников. Есть местные бюджеты, но они больше похожи на смету выживания, чем на финансовый инструмент развития.
Поэтому слабость местного самоуправления в Молдове нельзя объяснить только плохими примарами, маленькими селами или неумением писать проекты. Эти проблемы есть, но они вторичны.
Главная проблема глубже: административные единицы часто не совпадают с реальными экономическими территориями. Местная власть управляет границами, но не управляет потоками. Она отвечает за населенный пункт, но не контролирует рынки труда, инвестиционные решения, логистику, переработку, крупные инфраструктурные связи и налоговую базу.
В результате территория формально имеет власть, но фактически обслуживает внешние центры принятия решений. Это может быть Кишинев. Это может быть министерство. Это может быть донор. Это может быть крупный покупатель сырья. Это может быть банк. Это может быть внешний инвестор. Это может быть рынок труда другой страны, куда уезжают местные жители.
В каждом случае механизм похож: решения принимаются не там, где живут последствия этих решений.
Расширенная ответственность при ограниченных полномочиях
Официальная административная реформа действительно ставит задачу сделать примэрии сильнее. Но сила местной власти не появляется от самой передачи полномочий. Если территория остается без собственной экономической базы, без права собирать вокруг себя проекты и без возможности удерживать добавленную стоимость, новые полномочия превращаются в расширенную ответственность за прежнюю слабость.
Проблема не только в объеме денег, а в логике их движения. Значительная часть того, что создается на местах, сначала уходит наверх, а затем возвращается вниз в виде трансфертов, программ и согласований. Формально это бюджетная процедура. По сути — вертикаль зависимости. Примэрия отвечает перед людьми за жизнь территории, но ключевые решения о ресурсах, инвестициях и развитии принимаются не там, где живут последствия этих решений.
Поэтому ошибочно рассматривать примэрии главным образом как поставщиков качественных услуг населению. Услуги необходимы: дорога, вода, мусор, освещение, школа, детский сад, социальная инфраструктура. Но если местная власть только обслуживает текущие потребности, она остается коммунальным администратором территории, а не субъектом развития. Качественная услуга без экономического мотора не меняет судьбу места. Она лишь делает зависимость чуть более удобной.
Для многих территорий выход не может быть найден в пределах одной примэрии. Одна административная единица часто слишком мала: узкая налоговая база, слабый рынок труда, недостаток специалистов, ограниченные возможности для проектирования и софинансирования.
Но несколько связанных территорий могут образовать реальную хозяйственную связку, если их соединяют сырьевая база, дорога, рынок труда, переработка, логистика, образование, туризм или выход на внешний рынок.
Именно здесь появляется смысл микрорегиона развития. Это не новый район, не дополнительная бюрократическая надстройка и не очередная карта, нарисованная сверху. Это способ описать реальную экономическую связку нескольких территорий, которые по отдельности остаются слабыми, а вместе способны собрать проект: переработку, упаковку, сертификацию, агрологистику, туристический маршрут, индустриальную площадку, учебно-производственный центр или энергетическое решение для бизнеса.
Финансовый инструмент в такой модели вторичен по отношению к функции. Это может быть общий проектный фонд, соглашение нескольких примэрий, совместное софинансирование, участие местного бизнеса, диаспоры или внешних партнеров. Важно не название механизма, а принцип: деньги должны работать на конкретную территориальную функцию, а решение должно приниматься теми, кто связан с этой территорией и несет за нее ответственность.
Для Молдовы это особенно важно из-за малых масштабов производства. Страна не может выигрывать объемом. Значит, ей приходится выигрывать качеством, специализацией и глубиной переработки. Не просто молоко, а сыр, упаковка, бренд и рынок. Не просто виноград, а вино, гастрономия, маршрут и экспорт. Не просто фрукты, а сушка, соки, сертификация и нишевые поставки. Не просто дорога, а связь между производителем, переработчиком, логистом и покупателем.
В таком подходе примэрии конкурируют не только за трансферт, а за способность собрать территориальную функцию. Это меняет саму природу местной власти. Примар перестает быть только просителем и становится участником экономической конструкции.
Но это возможно лишь тогда, когда территория рассматривается не как административная точка, а как часть живой производственной и социальной системы.
Кейс. Комрат и Гагаузия: автономия без экономического мотора
Особенно хорошо эта проблема видна там, где формальный статус территории сильнее обычного. На примере небольшой сельской примэрии всегда можно сказать: мало населения, слабая база, нет кадров, объективные ограничения.
Но Комрат и Гагаузия важны именно потому, что здесь формальная конструкция значительно богаче. Это не обычная периферийная примэрия.
Гагаузия обладает особым статусом. Есть Народное собрание. Есть Исполнительный комитет. Есть башкан. Есть автономный бюджет. Есть собственная политическая субъектность. Есть Комрат как административный и политический центр автономии. Есть университет. Есть культурная идентичность. Есть внешние связи. Есть аграрная база. Есть история переработки. Есть символический капитал.
И при этом главный вопрос остается тем же: где экономическая самостоятельность?
Комрат удобен как зеркало именно потому, что снимает многие поверхностные объяснения.
Нельзя сказать, что проблема только в отсутствии статуса. Статус есть.
Нельзя сказать, что проблема только в отсутствии институтов. Институты есть.
Нельзя сказать, что проблема только в отсутствии политического голоса. Голос есть, иногда даже слишком громкий.
Но экономическая функция территории не собрана. А когда экономическая функция не собрана, даже автономия начинает работать не как инструмент развития, а как более сложная форма зависимости.
Гагаузская автономия изначально создавалась, прежде всего, как модель политического урегулирования — ответ на конфликт и способ удержать сложную территорию внутри государства.
Но политическое урегулирование и экономическое развитие — не одно и то же. Политическая автономия не означает автоматически экономической субъектности. Можно иметь собственные органы власти, но оставаться зависимым от трансфертов, внешних проектов, сырьевой структуры экономики и решений, принимаемых вне региона.
Бюджет АТО формируется из собственных доходов, трансфертов из государственного бюджета Молдовы и внешних грантов.
Уже сама эта структура многое объясняет. Трансферт — это не просто деньги. Это отношение власти: тот, кто распределяет, влияет на поведение того, кто получает.
Грант — тоже не просто деньги. Это включение территории в чужую повестку, иногда полезную, иногда необходимую, но не всегда совпадающую с внутренней логикой развития самой территории.
Центральный бюджет Гагаузии на 2024 год обслуживает около 4 106 штатных единиц. Трансферт примэрии Комрата составляет 719,4 тысячи леев — сумму, сопоставимую со стоимостью одного небольшого инфраструктурного объекта. Такая цифра хорошо показывает масштаб проблемы: административная система есть, а инвестиционный ресурс крайне ограничен.
Почему автономия становится сценой для чужих пьес
Агропромышленный сектор формирует до 70% ВВП Гагаузии.
На первый взгляд это звучит как специализация. Но вопрос в другом: какая часть этой стоимости остается в регионе, в каком виде она создается, и кто контролирует цепочку?
Если территория выращивает сырье, но не контролирует переработку, упаковку, брендирование, логистику, экспортные каналы и финансовую маржу, она не является полноценным агропромышленным центром. Она является поставщиком основания для чужой добавленной стоимости.
Сельскохозяйственная база региона серьезна: около 150 тысяч гектаров угодий, из них 26 тысяч — сады и виноградники. Но если переработка слаба или вынесена за пределы территории, регион остается в сырьевой ловушке. Он производит основу богатства, но не удерживает богатство у себя.
Именно поэтому цифра по занятости выглядит такой парадоксальной: агросектор может формировать значительную часть регионального продукта, но уровень занятости в экономике Гагаузии остается крайне низким — 16,1%. На одного занятого приходится 3,6 незанятых. Сектор генерирует стоимость, но не генерирует достаточное количество рабочих мест, потому что значительная часть цепочки добавленной стоимости находится вне территории.
Основная проблема Комрата, по оценке самого города, — безработица и трудовая миграция. Это не случайный социальный дефект, а прямое следствие экономической модели: статус есть, административный центр есть, политическая субъектность есть, но экономический мотор не собран.
Политическая автономия без экономической базы в таких условиях может даже усиливать разочарование. Люди видят институты, слышат громкие заявления, наблюдают конфликты с центром, ожидают большего, но в повседневной жизни сталкиваются с теми же вопросами: где работа, куда уезжает молодежь, почему бизнес слабый, почему доходы низкие, почему сырье есть, а богатства нет.
Чем выше формальные ожидания, тем болезненнее столкновение с экономической реальностью.
Это создает почву для политической манипуляции. Когда территория экономически зависима, но символически обособлена, ее легко втягивать в конфликты идентичности вместо разговора о структуре экономики. Можно бесконечно спорить о языке, геополитике, центре, внешних покровителях, исторической памяти, символах и статусе. Все это важно. Но часто именно эти споры закрывают главный вопрос: кто контролирует экономическое будущее территории?
Если этот вопрос не решен, политическая автономия становится сценой, на которой разыгрываются чужие пьесы.
Для Комрата ответ означает очень конкретную развилку. Он может остаться административным центром автономии, который живет на сочетании бюджета, торговли, аграрного сырья, миграции, политической символики и внешних проектов. Такая модель может долго держаться. Она даже может иногда давать видимое движение. Но она не сделает Комрат полюсом развития.
Другой вариант — собрать экономическую функцию вокруг современной агропромышленной специализации. Не в смысле возвращения к советскому консервному прошлому, а в смысле новой цепочки добавленной стоимости. Гагаузия не должна быть просто территорией, где выращивают виноград, зерно, подсолнечник, фрукты и овощи. Она должна быть территорией, где сырье превращается в продукт, продукт — в бренд, бренд — в экспорт, экспорт — в доход, доход — в занятость, занятость — в местный бюджет, а бюджет — в новые инфраструктурные возможности.
Возможности политического статуса
Тогда автономия получает содержание. Народное собрание, Исполнительный комитет, башкан, примэрия Комрата, университет, бизнес, фермеры, переработчики и внешние партнеры могут быть не разрозненными элементами, а участниками одной экономической конструкции.
Политический статус должен использоваться не для бесконечной символической войны с центром, а для переговоров о специальном экономическом пакете: инфраструктура для переработки, агрологистика, индустриальные площадки, сертификационные лаборатории, экспортные коридоры, образовательные программы под специализацию, энергетические решения для перерабатывающих предприятий, налоговые стимулы для тех, кто создает добавленную стоимость внутри региона.
Если описанную конструкцию не менять, последствия для Молдовы предсказуемы и уже наблюдаемы. Периферийные территории продолжат терять людей. Цикл депрессии будет воспроизводить себя: люди уезжают — бизнес сжимается — бюджет беднеет — услуги ухудшаются — уезжают следующие. Местные бюджеты останутся зависимыми. Примары будут конкурировать за трансферты и гранты, а не за инвесторов и производственные цепочки. Кишинев будет дальше вытягивать кадры, деньги и решения.
Концентрация в столице уже достигает уровня, при котором сам столичный рынок начинает давать сбои: растет стоимость жизни, перегружается инфраструктура, ухудшается качество городской среды. Страна постепенно превращается в экономику, зависящую от двух источников дохода: денежных переводов из-за рубежа и внешней донорской помощи. Это не полноценная модель развития. Это организованная форма стагнации с европейской риторикой поверх.
Когда число людей, отправляющих деньги домой, сокращается вслед за убылью диаспоры, а донорский поток перераспределяется в пользу других приоритетов, молдавская периферия рискует оказаться без обоих костылей одновременно.
Самоуправление без самостоятельной экономики опасно еще и тем, что разрушает доверие к самой идее местной демократии. Люди голосуют, выбирают, требуют, ждут изменений. Потом видят, что избранная власть ограничена, зависима, бедна, вынуждена просить, согласовывать и ждать.
Разочарование направляется на местный уровень: примар плохой, совет слабый, депутаты ничего не делают. Иногда это справедливо. Но часто проблема глубже: институт устроен так, что обещает больше, чем способен выполнить.
Это как вручить человеку руль от машины, которая стоит без двигателя, а потом ругать его за низкую скорость.
Поэтому нормальная административно-территориальная реформа должна начинаться не с вопроса, сколько оставить районов, а с вопроса, какие экономические территории реально существуют в стране. Где находятся реальные центры занятости? Где сохранились промышленные площадки? Где есть сырьевая база? Где возможна переработка? Где проходят транспортные коридоры? Где находятся рынки труда? Где есть потенциал приграничной торговли, логистики, энергетики, агропереработки, туризма, образования?
Молдове нужна не только реформа управления. Ей нужна функциональная карта развития. По каждой территории необходимо понимать не только численность населения и объем бюджета, но и структуру занятости, источники добавленной стоимости, зависимость от трансфертов, долю бюджетной занятости, миграционный отток, сырьевую базу, остатки промышленной инфраструктуры, возможности переработки, транспортные связи, доступ к рынкам, образовательные ресурсы и реальные инвестиционные ограничения.
Только после этого можно говорить о границах, полномочиях и бюджетах. Административная единица должна быть не случайным историческим остатком, а управленческой оболочкой для реальной экономической территории.
Комрат показывает главный закон территориального развития: статус может дать территории голос, но не дает ей двигателя. Бюджет может оплатить содержание, но не гарантирует будущего. Трансферт может закрыть дыру, но не создает самостоятельность. Грант может построить объект, но не собирает экономику. Университет может выпускать специалистов, но без рынка труда он работает на отток. Аграрная база может кормить регион, но без переработки она кормит чужую добавленную стоимость.
Для Молдовы это, возможно, главный урок. Самоуправление без самостоятельной экономики — это не власть на местах.
Это децентрализованная ответственность за централизованную бедность.
Евгений Пересторонин,
журналист, экономический и политический аналитик
Дмитрий Тэрэбуркэ,
экономист, эксперт в сфере недвижимости и территориального развития
