А главный вопрос не в том, кто именно будет управлять территорией. Главный вопрос — чем эта территория вообще должна жить.
Населенный пункт — это не просто точка на административной карте. Это не только место, где надо вовремя подмести улицы, включить фонари, залатать дороги, вывезти мусор и отремонтировать крышу школы.
Территория — это экономическая система. У нее есть история, специализация, трудовой рынок, инфраструктура, ресурсы, ограничения и своя логика выживания или развития.
Именно поэтому местные выборы важнее, чем кажутся. Формально они определяют, кто будет руководить примэрией. На самом деле они каждый раз ставят гораздо более серьезный вопрос: останется ли территория объектом обслуживания или снова станет субъектом развития.
Эти вопросы настолько важны, что мы решили начать цикл статей, чтобы показать глубину проблемы.
Мы начинаем этот цикл не потому, что в Молдове мало стратегий, концепций и реформ. Как раз наоборот — их слишком много. Они живут отдельной жизнью, размножаются в кабинетах, красиво выглядят в презентациях и почти никогда не отвечают на простой вопрос: как должна жить территория, если из нее уехали люди, исчезла экономическая функция, а местная власть превратилась в администратора дефицита?
Три Молдовы
Молдова сегодня живет в странном расслоении. Есть стратегия регионального развития. Есть административно-территориальная реформа. Есть реальная страна — с пустеющими селами, перегруженным Кишиневом, слабыми районами, примарами, которые ищут трансферты, и территориями, которые все чаще существуют не как экономические организмы, а как административные оболочки.
Эти три Молдовы — стратегическая, реформаторская и реальная — часто живут каждая своей жизнью.
На бумаге государство проблему признает. В Национальной стратегии регионального развития прямо зафиксирована монополярная модель: Кишинев концентрирует население, деньги, рабочие места, управленческие решения и добавленную стоимость. Валовой региональный продукт на душу населения в столице почти в пять раз превышает региональные показатели. В стране не хватает динамичных городов среднего размера, малые населенные пункты теряют экономические функции, а демографический спад только усиливает эту зависимость.
Но затем начинается административно-территориальная реформа — и главный разговор снова смещается в сторону формы. Сколько оставить районов? Сколько укрупнить примэрий? Какой должен быть минимальный размер административной единицы? Как сократить управленческие расходы? Как повысить дееспособность местной власти?
Все это важные вопросы. Но они вторичны, если не задан главный: какую экономическую функцию должна выполнять территория после реформы?
Можно объединить примэрии, сократить районы, перераспределить налоги, изменить границы, переписать полномочия. Но если территория не понимает, за счет чего она будет жить, новая административная форма рискует стать старой проблемой в более крупной упаковке.
Именно поэтому мы решили написать этот цикл.
Не как политическую программу. Не как заказ. Не как кампанию в чью-то поддержку. А как попытку спокойно и предметно сформулировать, с чего должна начинаться настоящая административно-территориальная реформа, если она вообще претендует быть реформой развития, а не очередной перекройкой карты.
Власть ходатайства
Мы считаем, что нынешняя логика реформы непродуманна, слабо привязана к реальной Молдове и в таком виде способна не столько решить проблему, сколько законсервировать ее в новой упаковке.
Вопрос уже не только в том, какие у нас проблемы. Вопрос в том, сколько еще лет мы будем жить внутри этой истории и делать вид, что очередное укрупнение, переименование или перенос полномочий само по себе создаст развитие.
После тридцати лет слабой, фрагментарной и часто бессильной политики территориального развития пора признать очевидное: территория не развивается от того, что у нее есть примар, совет, бюджет и стратегия. Она развивается тогда, когда у нее есть экономическая функция.
В Молдове же слишком часто происходит обратное. На местный уровень спускаются обязанности, но не спускаются реальные рычаги. Примар отвечает перед людьми за дорогу, воду, школу, мусор, освещение, молодежь, которая уезжает, и бизнес, который не приходит.
Но налоговая политика определяется центром. Крупные инвестиционные решения принимаются вне территории. Государственные программы формируются в министерствах. Донорские деньги идут по собственной логике. Экспортные каналы контролируются внешними рынками.
А местная власть остается с населением лицом к лицу и с бюджетом, которого часто хватает только на поддержание жизнедеятельности.
Так появляется особый тип местной власти — не власть развития, а власть ходатайства.
Примар становится не архитектором будущего, а менеджером дефицита. Его успех измеряется не тем, какую новую экономическую функцию получила территория, а тем, сколько денег он смог принести извне. Получил трансферт — молодец. Выбил проект — молодец. Добился ремонта -молодец.
Все это действительно нужно: людям нужна дорога, вода, крыша школы, канализация, освещение. Но если за этим не появляется экономический мотор, территория остается в прежней зависимости. Просто с новой дорогой к старой проблеме.
Территории без развития
Цифры это подтверждают. По данным концепции реформы местного публичного управления, собственные доходы малых примэрий составляют около 11% их бюджета, тогда как 50–60% ресурсов поступают из государственного бюджета. Более 87% примэрий имеют менее 3000 жителей. Только 53 примэрии превышают 5000 жителей, 63 находятся в диапазоне от 3000 до 5000, а 776 — менее 3000. Малые примэрии в среднем тратят около 30% бюджета на административные расходы, а 80,5% из них не имеют специалистов по управлению проектами.
Это означает не просто нехватку денег. Это означает слабую способность территории превращать деньги в развитие.
Но проблема еще глубже. Молдова — не однородное пространство. Пригород Кишинева, аграрное село на севере, южный муниципий, бывший промышленный город и пограничная территория — это разные экономические организмы. У них разная демография, разные рынки труда, разная инфраструктура, разная связанность, разные перспективы. А государственная машина слишком часто предлагает им универсальный рецепт.
Цифры переписи 2024 года делают эту проблему зримой. За десять лет население страны сократилось на 13,6% -с 2,7 до 2,4 млн человек. Но это средняя температура по больнице. Кишинев за тот же период вырос на 16,7% — до 720 тысяч жителей, почти трети населения страны. Регион Юг потерял 26% жителей, Север -23,4%. В Окницком, Леовском, Бричанском и Кантемирском районах убыль превысила 28–29%. Убыль зафиксирована во всех районах без исключения.
Это не просто демография. Это карта того, какие территории страна теряет быстрее всего. И это вопрос о том, есть ли у государства ответ на эту потерю помимо трансфертов, грантов и красивых стратегий.
Сегодня государство говорит об амальгамации, о минимальном пороге в 3000 жителей, о сокращении числа районов, о повышении административной дееспособности. Местные советы уже приняли сотни решений о добровольном объединении. Но административное укрупнение само по себе не отвечает на вопрос, что будет происходить с экономикой этих территорий.
Примар депрессивного северного района и примар пригорода Кишинева формально могут иметь похожие полномочия. Но они решают разные задачи. Один работает в зоне демографического спада, оттока людей, слабой налоговой базы и исчезнувшей производственной функции. Другой — в зоне столичного расширения, земельного спроса, миграционного притока и близости к рынку труда.
Давать им одинаковые инструменты — значит делать вид, что страна устроена проще, чем она есть.
Поэтому реформа местного управления не должна сводиться к арифметике: сколько примэрий оставить, сколько районов сократить, сколько денег передать вниз. Главный вопрос другой: какие территории страна хочет получить через 10–15 лет?
Производственные? Аграрно-перерабатывающие? Логистические? Пригородные? Туристические? Университетские? Промышленные? Или просто административно обслуживаемые?
Если территория не понимает собственной экономической функции, количество полномочий перестает быть главным вопросом. Невозможно эффективно управлять тем, для чего не определена цель.
Именно поэтому в этом цикле мы будем говорить не о том, как красиво перерисовать карту, а о том, как вернуть территориям функцию. Не о том, сколько примэрий оставить, а о том, за счет чего они должны жить. Не о том, как распределить бедность между уровнями власти, а о том, как сделать так, чтобы территория снова производила работу, доход, услуги и будущее.
Комрат как зеркало молдавских проблем
Чтобы не превращать разговор в скучную теорию, мы выбрали один конкретный пример — Комрат.
Комрат здесь не случайность и не политический жест. Это столица единственной автономии Молдовы, город с особым статусом, университетом, административной ролью, аграрной базой, историей переработки и одновременно — с типичным набором проблем молдавской периферии.
Именно поэтому Комрат удобен как зеркало. В нем видны противоречия, характерные не только для Гагаузии, но и для всей страны: статус без экономического мотора, полномочия без достаточной ресурсной базы, дороги без развития, образование без рынка труда, аграрный потенциал без глубокой переработки, местная власть без настоящих инструментов роста.
Мы не находимся в контакте с администрацией Гагаузии и не пишем этот цикл как политический проект. Это наш личный выбор и наше профессиональное видение. Комрат выбран не потому, что это «за» или «против» кого-то. Он выбран потому, что на его примере особенно хорошо видно: административная форма сама по себе не создает экономического содержания.
Восемь глав этого цикла будут построены вокруг восьми функциональных вопросов территориального развития. Каждая глава будет завершаться кейсом Комрата — не как украшением, а как проверкой общей мысли на конкретной территории.
Мы будем говорить о том, что территория не начинается заново после каждой реформы. О том, что самоуправление без самостоятельной экономики превращается в управление зависимостью. О том, что дорога может быть инструментом развития, а может стать коридором оттока. О том, что депрессивная территория — это не просто бедная территория, а территория, потерявшая способность воспроизводить людей, бизнес и рабочие места. О том, почему примар часто становится менеджером дефицита, а не лидером развития. О том, почему каждой территории нужен свой сценарий, а не универсальная административная таблетка. О том, почему периферия — это не расстояние от столицы, а положение внутри экономических потоков. И о том, почему цифровизация не заменяет экономику.
Необходимая дискуссия
Для нас это не политический цикл. Это попытка вернуть в разговор о местных выборах и административной реформе то, чего в нем хронически не хватает, — разговор о функции территории.
Местные выборы — это не только выбор людей. Это выбор будущего пространства, в котором этим людям предстоит жить. И если страна снова сведет этот разговор к фамилиям, партиям, рейтингам и границам, она опять пропустит главное.
Молдове нужна не просто реформа управления. Ей нужна функциональная карта развития. По каждой территории необходимо понимать не только численность населения и объем бюджета, но и структуру занятости, источники добавленной стоимости, зависимость от трансфертов, миграционный отток, сырьевую базу, остатки промышленной инфраструктуры, возможности переработки, транспортные связи, доступ к рынкам, образовательные ресурсы и реальные инвестиционные ограничения.
Административная карта отвечает на вопрос, кто управляет территорией. Экономическая карта отвечает на вопрос, за счет чего территория живет.
Можно иметь правильную административную карту и мертвую экономическую карту. Можно идеально распределить полномочия между центром, районом и примэрией, но если территория не производит достаточную добавленную стоимость, она все равно будет зависеть от трансфертов, миграции, торговли, бюджетников и денег, присылаемых из-за рубежа.
Именно поэтому местные выборы важнее, чем кажутся. Потому что за ними стоит не только смена фамилий в примэриях. За ними стоит вопрос: останется ли Молдова страной живых территорий или окончательно превратится в несколько центров притяжения и большую периферию, которая существует на трансфертах, миграции, грантах и терпении людей.
Мы не претендуем на истину в последней инстанции. Но мы точно не хотим делать вид, что происходящее нормально. Если страна тридцать лет не может ответить, зачем ей собственные территории, кто-то должен начать этот разговор без дипломатического макияжа.
Этот цикл — наша попытка начать его.
Евгений Пересторонин, журналист, экономический и политический аналитик
Дмитрий Тэрэбуркэ, экономист, эксперт в сфере недвижимости и территориального развития
