Игорь Мунтяну предлагает разделить Молдову на три региона вместо 10

Игорь Мунтяну

Пост Игоря Мунтяну, размещенный в соцсетях, представляет из себя довольно целостное видение и аргументацию автора. Поэтому мы приводим его практически полностью.

Модель из 10 районов не имеет основы для развития

Республика Молдова нуждается в трех регионах, радикально отличающихся от старой районной системы.

Я внимательно изучил предложенный правительством проект 10 районов и мне стало жаль нас. И все наши страдания, вызванные объединениями, сокращениями, которые могут привести к тому, что мы окажемся в одном и том же болоте неэффективности и административного контроля некоторых старых районов.

Как говорили древние, горы напряглись и породили мышь. Сохранение 10 из 32 районов кажется мне плохой идеей, лишенной видения. Более того, я считаю, что Республике Молдова нужно всего 3 региона, и я могу это поддержать. 

Почему нам НЕ нужны новые районы?

1. Потому что ни один из 10 районов не достигает порога регионального финансирования ЕС. Регламент 1059/2003 требует, чтобы в программном регионе проживало не менее 800 000 жителей (NUTS 2).

Среднее население района, предложенного правительством, составляет 277 000 – треть от порога. Даже 5 существующих регионов развития (ADR), площадь которых превышает желаемый правительством диапазон, не достигают этой цели: Север – 609 тыс. Центр – 670, Юг – 307, Гагаузия – 104, Кишинев – 720.

Сегодня ни один из пяти ADR не соответствует критериям статистических регионов согласно правилам Европейского союза, завтра – ни один из десяти. Непосредственным следствием этого является то, что, несмотря на проведенные реформы, регионы не будут иметь права на получение финансирования. (NUTS 2 напрямую не содержит таких ограничений – прим. LP)

2. Главная причина не политическая, а сугубо техническая. Модель реформы, продвигаемая правительством, не решает реальную проблему, которая связана с неспособностью местных органов власти эффективно и децентрализованно осуществлять свои полномочия, а не быть покорными по отношению к районам.

Даже исследования правительства показывают, что 34% домохозяйств не имеют водоснабжения и канализации, а 80,5% мэров не имеют специалистов по разработке европейских проектов; 776 из 898 мэров на правом берегу Днестра имеют население менее 3000 человек. Ситуацию нельзя изменить, сократив количество районов с 32 до 10, проблема носит структурный характер и лежит ниже.

3. Демографическое давление. Население сокращается, и районы не могут замедлить этот процесс ускоренной депопуляции. За десятилетие население сократилось на 13,6%, в Окнице, Леова и Бричень – примерно на 29%.

Предложенный правительством район с населением в 277 000 жителей, при тех же темпах, сократится до менее чем 200 000 к 2031 году. А это значит, что нам придется проводить еще одну реформу в 2032 году, с большими политическими издержками.

Необходимо внедрить радикально новые подходы для наращивания местного потенциала, повышения качества жизни и экономики.

4. Механическое изменение 32 районов на 10 позволяет сократить расходы существующей системы на 69%, но не создает критическую массу, необходимую для регионального развития в контексте фондов, выделяемых ЕС на присоединение.

Ни один из 10 районов, предложенных правительством, не обладает критической массой для собственной стратегии интеллектуальной специализации, зрелого отдела закупок или европейского менеджера проектов с реальным опытом. Это имитация, а не территориальная реформа. Экономия очевидна, но не структурна.

5. Новая система районов не предлагает эффективных решений ни для одного из существующих территориальных делений между двумя берегами Днестра. Приднестровье остается, как и сейчас, отдельной правовой категорией, не имеющей места в архитектуре 10 районов, предназначенной исключительно для правого берега.

Гагаузия приравнивается к более крупному району с теми же центробежными характеристиками.

Территориальная реформа не создает никаких стимулов для конвергентного, эффективного регионального развития, рационально использующего имеющиеся ресурсы.

Почему нам нужны подлинные регионы?

Потому что, если вы хотите привлечь европейские фонды, вы должны работать по европейским правилам. Модель NUTS 2, сформированная из трех регионов, является единственной антикризисной и проевропейской системой, возможной для Республики Молдова. Конечно, если мы не намерены имитировать процессы, а хотим решать реальные проблемы сегодняшнего и завтрашнего дня.

Мы объясним это, обратившись к некоторым основным документам Европейского союза.

– Регламент (ЕС) №1059/2003 – Классификация NUTS. В нем установлен референтный диапазон в 800 000 – 3 000 000 жителей для NUTS 2, рассчитанный на основе населения с постоянным местом жительства. И требуется, чтобы классификация основывалась на существующих административных единицах; пороговые значения численности населения применяются в первую очередь к неадминистративным единицам, созданным путем статистической агрегации, которые могут отклоняться от них из-за географических, социально-экономических, исторических, культурных или экологических обстоятельств.

Отсюда два практических следствия: если Республика Молдова создает административные регионы соответствующего размера, Евростат берет их под свой контроль; если же она ничего не создает, Евростат будет агрегировать районы в статистические единицы без политического корреспондента. И у Республики Молдова будут регионы на бумаге и не будет реального регионального собеседника. Ноль.

-Статьи 174–178 TFUE -— территориальная сплоченность. Политика «сплоченности» действует в отношении категорий регионов, определяемых значением ВВП на душу населения по сравнению со средним показателем по ЕС, измеренным на уровне NUTS 2. Не на уровне района.

В стране, не имеющей собственной системы NUTS 2, отсутствует единица измерения, в которой принимаются решения о распределении средств. В стране, являющейся единым регионом NUTS 2, ВВП столицы скрывает бедность остальной части страны.

В отсутствие таких регионов ЕС рассматривает государство, как единую статистическую единицу, и предоставляет (или не предоставляет) финансирование, не учитывая региональные особенности, распределяя средства из чужих источников.

Три региона развития в Республике Молдова

На наш взгляд, единственным эффективным решением для преодоления несоответствия старой системы, основанной на районах советского образца и централизованном управлении, является замена их моделью, состоящей из 3 регионов, каждый из которых имеет население более 800 000 жителей.

Средний показатель по предложенному правительством району (из 10) едва достигает 1/3 критерия, установленного ЕС. Это превращает всю объявленную правительством реформу в статистическую классификацию без финансирования: NUTS 3 может быть хорош для отчетности, но совершенно бесполезен для планирования финансирования.

На мой взгляд, оптимальной моделью регионализации для Республики Молдова должна быть:

– Северо-Западный регион с центром в Бэлць – 854 200 жителей. Включает 18 нынешних единиц – муниципалитеты Бэлць, Бричень, Дондушень, Дрокия, Единец, Фэлешть, Флорешть, Глодень, Окница, Рышкань, Сынжерей, Сорока, Орхей, Резина, Теленешть, Шолдэнешть, Каменка, Рыбница.

– Столичный регион вокруг Кишинева – 1 082 600 жителей. Включает 8 нынешних единиц – муниципалитеты Кишинев, Унгень, Кэлэрашь, Стрэшень, Яловень, Криулень, Дубэсарь (слева), Дубэсарь (справа).

– Юго-Восточный регион с центром в Тигине с населением 837 400 человек. Включает 16 административных единиц – муниципалитеты Бендеры, Тирасполь, Григориополь, Слобозия, Анений Ной, Кэушень, Штефан Водэ, Хынчешть, Ниспорень, Чимишлия, Басарабяска, Леова, Кантемир, Кахул, Тараклия, АТО Гагаузия.

В каждом регионе проживает более 800 тысяч человек.

Модель «Трое ворот»  

Мы назвали эту модель «Трое ворот», и это название указывает на ключевую функцию регионов – транспортную доступность, планирование и развитие.

Все три региона, предложенные нами в этой модели, впервые в истории Республики Молдова могут быть квалифицированы как прямые партнеры ЕС по оперативным программам на сотни миллионов евро, а не по бюджетам, выделяемым с размахом из центра.

Более того, регионы обычно представляют собой не виртуальные круги, начерченные вокруг городов, а слои или полосы, пересекающие всю территорию Молдовы, от Прута до Днестра – одна на севере, одна в центре, одна на юге, без единого угла, выходящего за рамки любого проекта развития.

Теперь кратко о системных преимуществах трехрегионной модели, которые заключаются в следующем:

– Она охватывает всю территорию без каких-либо остатков. Полосы тянутся от Прута до Днестра и соприкасаются друг с другом вплотную – нет ни одного района, который не вписывался бы ни в один из трех, как это происходит с районами, построенными вокруг центра города, где территории между полюсами остаются серыми зонами без четкой принадлежности. Каждый квадратный метр страны входит в региональный проект развития только один раз.

– Каждый регион представляет собой функциональное целое, а не просто сумму соседних регионов. Каждый регион включает в себя как городские, сельские, сельскохозяйственные и промышленные зоны – это не регион «только деревни» и регион «только города». Это означает, что ни один регион не зависит структурно от другого в выполнении основных функций, что снижает необходимость в сложной координации между регионами.

– Регионы формируются из целых единиц, а не из новых выделенных территорий. Регионы не выделяют части старых округов (джерримендеринг). Это означает меньше пограничных споров, гораздо меньше арбитражных комиссий по приграничным деревням и реалистичный график реализации, поскольку реформа агрегирует, а не перекраивает границы с нуля.

– Эти 3 региона равномерно распределяют население, а не концентрируют демографический спад. Поскольку каждая территориальная полоса имеет свое собственное сочетание городских и сельских районов, от одного конца страны до другого, сокращение населения пропорционально затрагивает все 3 региона, а не только периферийные. Баланс 31/39/30 процентов – это не моментальный снимок, а структура, которая противостоит одинаковому темпу спада в долгосрочной перспективе. В отличие от модели с концентрическими регионами, где периферия опустошается, а центр растет, пока не исчезнет весь баланс.

– Реинтеграцию Республики Молдова следует решать путем разработки экономических целей, а не посредством второй реформы. Каждый территориальный слой естественным образом простирается от Прута до окрестностей Днестра, до района, расположенного справа от него.

Я убежден, что для Левого берега не следует изобретать отдельный или «специальный» правовой режим и не следует обсуждать вторую административную реформу в день реинтеграции – рамки уже существуют, готовые принять территорию полосой за полосой.

Предварительный вывод

Эта модель является наиболее сбалансированной моделью регионального развития, которую Молдова может себе позволить сегодня. Она включает инфраструктуру, промышленные центры и разветвленные сельскохозяйственные районы, а также крупные населенные пункты, которые останутся стабильными, несмотря на темпы демографического спада и эмиграции.

В нашей модели регионализации с 3 регионами, каждый из которых включает более 800 000 жителей и более чем 200 муниципалитетов, регионы не командуют. Регионы координируют. Они определяют приоритеты, а не навязывают их.

Это существенное отличие от плана правительства. 10 или 32 района – та же пирамида вертикального контроля остается, только с меньшим количеством этажей, окрашенных по-разному.

Спросите правительство, что будут делать районы, если они не будут иметь права на получение средств из фондов сплочения ЕС, и вы поймете из их молчания, что они не ответили.

В нашей модели 3 региона, имеющих право на участие в программе NUTS 2, означают немедленный доступ к финансированию в размере более 600 млн евро, выделяемых на каждый регион в рамках Плана роста ЕС.

Десять районов означают деньги, распределяемые по каплям, как сегодня. Территориальная реформа проводится раз в поколение. Не следует проводить её с границами, которые с самого начала не соответствуют установленным требованиям. Нам нужна реформа, которая выполнит то, что мы обещаем гражданам.

P.S. Наша модель доступна, легко идентифицируема и внедряема. Мы хотели бы провести открытое и документированное обсуждение этой модели с государственными органами, CALM и заинтересованным академическим сообществом.