Везде, где территория встроена в производственную или логистическую цепочку — пусть скромную, пусть зависимую, — она держится. Везде, где такой встроенности нет, ее заменяют трансферты, и трансферты эту пустоту не закрывают, а консервируют.
Молдавская реальность: спор о форме при невидимом содержании
Именно с этой позиции стоит смотреть на документ Конгресса местных властей Молдовы (CALM) — «Концептуальные основы видения и предложения CALM по реформе местного публичного управления».
Это важный документ. Более того, во многих местах он намного честнее официальной правительственной логики административной реформы.
CALM справедливо указывает, что нельзя путать причину и следствие: бедность малых примэрий часто является не причиной кризиса, а результатом чрезмерной централизации ресурсов. Документ правильно критикует механическую амальгамацию, предупреждает о риске ликвидации местной демократии, настаивает на добровольности, асимметричной децентрализации, межмуниципальном сотрудничестве, финансовой автономии и защите местной власти от политического давления.
Конгресс правильно показывает и то, что перепись 2024 года разрушает миф «крупное растет, мелкое исчезает»: на самом деле растет только столица и ее ближний пригород, а депопуляция охватывает крупные райцентры и села одинаково, независимо от размера.
Это сильная сторона документа. Он защищает местную власть от административного бульдозера. Он говорит: нельзя просто взять бедные села, сложить их в одну большую бедность и назвать это эффективностью.
В этом смысле CALM выполняет важную работу — он возвращает в дискуссию понятия автономии, субсидиарности, финансовой самостоятельности, консультаций с гражданами и уважения к местной демократии.
Но именно здесь начинается главный вопрос: является ли это стратегией территориального развития?
Нет. В нынешнем виде это скорее стратегия защиты и модернизации местного публичного управления. Это документ о том, как сохранить примэрии, перераспределить полномочия, ослабить давление центра, сделать реформу менее разрушительной.
Все это необходимо. Но этого недостаточно, чтобы территория начала жить.
Проблема в том, что CALM в основном отвечает на вопрос: как должна быть устроена местная власть? А вопрос развития звучит иначе: за счет чего территория будет производить доход, работу, добавленную стоимость и будущее?
Это разные вопросы. И если их перепутать, мы снова получим красивую реформу без экономического содержания. Только на этот раз не в правительственной упаковке, а в более мягкой, демократической и муниципальной.
Стране нужна экономическая карта Молдовы
Документ CALM много говорит о децентрализации, финансовой автономии, местных налогах, передаче части доходов, развитии межобщинного сотрудничества, муниципализации городов-центров, регионализации и электронном управлении.
Можно оставить больше налогов на местах. Это правильно. Но если на территории нет экономики, которая эти налоги производит, местный бюджет станет чуть более честным зеркалом бедности.
В этом и состоит главный разрыв между административной реформой и территориальным развитием. CALM предлагает инструменты управления. Но не предлагает экономическую карту страны. А Молдове нужна именно она.
Нужна карта не только районов, примэрий и будущих муниципиев, а карта функций: где агропромышленная зона, где логистическая, где винодельческо-туристическая, где промышленно-ремонтная, где приграничная торговая, где университетско-инновационная, где энергетическая, где зона глубокой переработки, где территория обслуживания столицы, а где территория, которая может стать самостоятельным полюсом роста.
Без такой карты любые разговоры о муниципализации повисают в воздухе. CALM предлагает усиливать города-центры и превращать их в муниципии, которые должны стать полюсами развития.
На уровне административной идеи это разумно. Но полюс развития не возникает от присвоения статуса. Если районный центр был слабым городом с деградировавшей промышленностью, торговлей вместо производства и оттоком молодежи, статус муниципия сам по себе не превратит его в экономический узел. Табличка на здании примэрии не производит добавленную стоимость.
Для каждой территории нужен свой сценарий. Универсальная административная таблетка не лечит разные болезни, она просто аккуратно оформляет диагноз.
Слабость экономической части документа CALM в том, что она остается слишком общей. Там есть правильные формулировки о децентрализации экономических инструментов, о местной экономической политике, о мониторинге бизнеса, о статистике, о доступе к кредитам, о стимулировании инициатив.
Но нет главного: связки между конкретной территорией, ее ресурсом, ее утраченной или возможной функцией и конкретным инвестиционным пакетом.
Для аграрной зоны нужны склады, холодильные мощности, переработка, лаборатории, вода, энергия, сертификация, кооперация, экспортная логистика.
Для промышленного города — земля, сети, энергия, кадры, индустриальная площадка, налоговый режим, защита инвестора.
Для туристической зоны — санитарная инфраструктура, дороги, гостиничный фонд, малый бизнес, бренд территории, сохранение наследия.
Для приграничной зоны — терминалы, таможенная инфраструктура, транспортная связанность, торговые площадки, склады.
Иначе стратегия превращается в набор добрых административных намерений, а добрые намерения в Молдове обычно заканчиваются рабочей группой, тремя подгруппами, донорским семинаром и отчетом о необходимости следующего отчета.
Финансовая автономия, о которой справедливо говорит CALM, не равна развитию. Если территория живет на торговле, бюджетниках, миграции, сырьевом сельском хозяйстве и трансфертах, то даже более справедливое распределение налогов не создаст нового экономического ядра.
Оно может дать кислород. Но кислород не заменяет сердце. То же самое с цифровизацией, электронным управлением, единым окном и доступом к базам данных.
Последствия, если так и оставить
Правительство говорит: сократим примэрии, укрупним, дадим цифровые услуги — будет эффективность. CALM отвечает: не надо ликвидировать примэрии, дайте децентрализацию, добровольность, ассоциации и финансовую автономию.
Но и там, и там остается недосказанным один вопрос: какую экономическую роль будет выполнять территория после реформы?
Если этого вопроса нет, спор идет не о развитии, а о форме управления дефицитом. Один вариант предлагает управлять дефицитом жестче. Другой — демократичнее и ближе к людям. Второй, конечно, лучше. Но он тоже не предполагает долгосрочного развития, а лишь традицонную политику выживания.
Практические последствия предсказуемы независимо от того, какая из двух моделей реформы возьмет верх. Депопуляция продолжится: любая новая архитектура — муниципалитеты, регионы NUTS 2, ассоциации межобщинного развития — без производственной начинки воспроизведет ту же зависимость от центра, только в более крупном масштабе.
И политическая цена реформы будет потрачена впустую: общество переживет болезненную перестройку администраций, выборы, передел полномочий, эмоциональные издержки — а через пять-семь лет получит те же экономические показатели, потому что менялась оболочка, а не содержание.
Комрат как испытание теории
Что дала бы Комрату логика CALM? Больше автономии, больше финансовых прав, больше защиты от центра, больше возможностей для межмуниципальной кооперации, потенциальный статус полюса развития, меньше административного давления, больше инструментов местной политики.
Все это Комрату нужно. Но решит ли это его главную проблему? Нет, если параллельно не будет собрана новая экономическая функция.
Комрат уже сегодня обладает практически всем набором институциональных гарантий, который CALM предлагает как лекарство для остальной страны: собственный бюджет, представительное собрание, особый правовой статус, университет, дорожный и инфраструктурный фонд, прямой канал финансирования крупных инфраструктурных проектов через автономию — модель, которую сам документ CALM прямо называет образцом для остальной страны.
Если институциональная автономия и есть движущая сила развития, Комрат давно должен был стать витриной успеха. Этого не произошло. Депопуляция и экономическая депрессия в Комрате не менее устойчивы, чем в среднестатистическом райцентре без всякой автономии.
Комрату нужна не просто лучшая примэрия. Ему нужна роль в экономике юга Молдовы — не просто административный центр автономии, а центр переработки, логистики, аграрных технологий, образования и экспорта.
Гагаузия имеет сельскохозяйственную базу, но слишком часто остается поставщиком сырья и полуфабрикатов. Значит, стратегия должна отвечать не только на вопрос, кто управляет, но и на вопрос, где остается добавленная стоимость.
Молдове нужна двухуровневая логика. Первый уровень — то, о чем говорит CALM: автономия, ресурсы, полномочия, добровольность, защита примэрий, кооперация услуг, местная демократия, финансовая децентрализация.
Второй уровень — то, чего в документе явно не хватает: функциональная экономическая карта страны, специализация территорий, инвестиционные пакеты, кластеры, производственные цепочки, кадровая политика, инфраструктура под экономическую функцию.
Именно поэтому главный принцип территориального развития должен звучать так: сначала функция — потом граница. Сначала экономика — потом полномочия. Сначала специализация — потом стратегия. Сначала ответ на вопрос, за счет чего территория будет жить, и только потом — разговор о том, как она будет управляться.
CALM сделал важный шаг: он показал, что механическая амальгамация не является развитием. Теперь надо сделать следующий шаг и признать: даже правильная децентрализация сама по себе тоже не является развитием, если за ней не стоит экономическая функция территории.
Вместо послесловия
Наш цикл — не критика, а приглашение к дискусии. Он, в первую очередь, связан с очевидной необходимостью поиска конструктивных, консенсусных подходов – ключевых не только для органов местного публичного управления.
Молдова слишком долго не отвечала себе на очень важный вопрос: зачем? Именно поэтому вот уже тридцать лет в стране «переставляют мебель» в доме, у которого нет фундамента. И этот процесс зовется реформой.
Пример Комрата особо показателен: вот автономия, университет, фонд — и вот депопуляция ровно такая же, как у соседей вокруг.
Это и есть весь цикл в одном предложении. Но одним предложением можно только обозначить проблему, но не решить ее. Для этого нужны дальнейшие дискуссии, рассуждения, поиски.
Евгений Пересторонин,
журналист, экономический и политический аналитик
Дмитрий Тэрэбуркэ,
экономист, эксперт в сфере недвижимости и территориального развития
Подписывайтесь на наши обновления
