Iar întrebarea principală nu este cine anume va gestiona teritoriul. Întrebarea principală este cum ar trebui să trăiască acest teritoriu în general.
O așezare nu este doar un punct pe o hartă administrativă. Nu este doar un loc în care este necesar să măturăm străzile, să aprindem luminile, să reparăm drumurile, să îndepărtăm gunoiul și să reparăm acoperișul școlii.
Un teritoriu este un sistem economic. Acesta are o istorie, o specializare, o piață a muncii, o infrastructură, resurse, constrângeri și propria sa logică de supraviețuire sau dezvoltare.
Acesta este motivul pentru care alegerile locale sunt mai importante decât par. Formal, ele stabilesc cine va conduce primăria. În realitate, ele ridică de fiecare dată o problemă mult mai serioasă: dacă teritoriul va rămâne un obiect al serviciilor sau va redeveni un subiect al dezvoltării.
Aceste întrebări sunt atât de importante încât am decis să începem o serie de articole pentru a arăta profunzimea problemei.
Nu începem acest ciclu pentru că Moldova are puține strategii, concepte și reforme. Dimpotrivă – există prea multe dintre ele. Ele trăiesc o viață separată, se înmulțesc în birouri, arată frumos în prezentări și aproape niciodată nu răspund la o întrebare simplă: cum ar trebui să trăiască un teritoriu dacă oamenii l-au părăsit, funcția sa economică a dispărut, iar administrația locală s-a transformat într-un administrator al deficitului?
Trei moldoveni
Moldova trăiește astăzi într-o stratificare ciudată. Există o strategie de dezvoltare regională. Există o reformă administrativ-teritorială. Există o țară reală – cu sate goale, un Chișinău supraîncărcat, raioane slabe, primari în căutare de transferuri și teritorii care există din ce în ce mai mult nu ca organisme economice, ci ca cochilii administrative.
Aceste trei Moldove – strategică, reformistă și reală – trăiesc adesea fiecare cu o viață proprie.
Pe hârtie, statul recunoaște problema. Strategia națională de dezvoltare regională consemnează explicit modelul monopolist: Chișinăul concentrează populația, banii, locurile de muncă, deciziile de management și valoarea adăugată. Produsul regional brut pe cap de locuitor al capitalei este de aproape cinci ori mai mare decât indicatorii regionali. Țara este lipsită de orașe mijlocii dinamice, așezările mici își pierd funcțiile economice, iar declinul demografic nu face decât să consolideze această dependență.
Dar apoi începe reforma administrativ-teritorială – și discuția principală se întoarce la formă. Câte districte trebuie păstrate? Câte primării ar trebui extinse? Care ar trebui să fie dimensiunea minimă a unei unități administrative? Cum să reducem costurile de gestionare? Cum să creștem capacitatea autorităților locale?
Toate acestea sunt întrebări importante. Dar ele sunt secundare dacă nu se pune întrebarea principală: ce funcție economică ar trebui să îndeplinească teritoriul după reformă?
Este posibil să se unească primăriile, să se reducă districtele, să se redistribuie impozitele, să se schimbe granițele, să se rescrie competențele. Dar dacă teritoriul nu înțelege din ce va trăi, noua formă administrativă riscă să devină o problemă veche într-un pachet mai mare.
Acesta este motivul pentru care am decis să scriem acest ciclu.
Nu ca un program politic. Nu ca un ordin. Nu ca o campanie în favoarea cuiva. Ci ca o încercare de a formula în mod calm și substanțial de unde ar trebui să înceapă o reformă administrativ-teritorială reală, dacă este să fie o reformă a dezvoltării, și nu doar o altă redesenare a hărții.
Puterea petiției
Credem că logica actuală a reformei este prost concepută, slab legată de Moldova reală și, în această formă, este capabilă nu atât de a rezolva problema, cât de a o păstra într-un nou ambalaj.
Întrebarea nu este doar ce probleme avem. Întrebarea este câți ani vom mai trăi în interiorul acestei povești și vom pretinde că o altă extindere, redenumire sau transfer de competențe va crea dezvoltare prin ea însăși.
După treizeci de ani de politică de dezvoltare teritorială slabă, fragmentată și adesea impotentă, este timpul să recunoaștem evidența: un teritoriu nu se dezvoltă pentru că are un primar, un consiliu, un buget și o strategie. Acesta se dezvoltă atunci când are o funcție economică.
În Moldova, se întâmplă prea des contrariul. Responsabilitățile coboară la nivel local, dar fără pârghii reale. Primarul este responsabil în fața oamenilor pentru drum, apă, școală, gunoaie, lumină, tinerii care pleacă și întreprinderile care nu vin.
Dar politica fiscală este determinată de centru. Deciziile majore privind investițiile sunt luate în afara teritoriului. Programele guvernamentale sunt elaborate în ministere. Banii donatorilor își urmează propria logică. Canalele de export sunt controlate de piețele externe.
Iar administrația locală rămâne față în față cu populația și cu bugetul, care adesea este suficient doar pentru a menține activitățile vitale.
Astfel apare un tip special de guvernare locală – nu puterea de dezvoltare, ci puterea de mijlocire.
Primarul devine nu un arhitect al viitorului, ci un manager al deficitului. Succesul său nu se măsoară în funcție de ce funcție economică nouă a primit teritoriul, ci de câți bani a reușit să aducă din exterior. A obținut un transfer – bine făcut. A obținut un proiect – bine făcut. A obținut o renovare – bine făcut.
Toate acestea sunt cu adevărat necesare: oamenii au nevoie de un drum, de apă, de un acoperiș pentru școală, de canalizare, de iluminat. Dar dacă nu există un motor economic în spatele lor, teritoriul rămâne în aceeași dependență. Doar cu un drum nou la vechea problemă.
Teritorii fără dezvoltare
Cifrele confirmă acest lucru. Conform conceptului de reformă a administrației publice locale, veniturile proprii ale primăriilor mici reprezintă aproximativ 11% din bugetul acestora, în timp ce 50-60% din resurse provin de la bugetul de stat. Mai mult de 87% dintre primării au mai puțin de 3 000 de locuitori. Doar 53 de primării depășesc 5.000 de locuitori, 63 au între 3.000 și 5.000 de locuitori, iar 776 au sub 3.000 de locuitori. În medie, primăriile mici cheltuiesc aproximativ 30% din bugetul lor pe cheltuieli administrative, iar 80,5% dintre acestea nu au specialiști în gestionarea proiectelor.
Acest lucru nu înseamnă doar o lipsă de bani. Înseamnă o capacitate scăzută a teritoriului de a transforma banii în dezvoltare.
Dar problema este și mai profundă. Moldova nu este un spațiu omogen. Suburbiile Chișinăului, satul agrar din nord, municipiul din sud, fostul oraș industrial și zona de frontieră sunt organisme economice diferite. Ele au caracteristici demografice diferite, piețe ale muncii diferite, infrastructură diferită, conectivitate diferită, perspective diferite. Iar mașinăria statului le oferă prea adesea o rețetă unică.
Cifrele recensământului din 2024 fac vizibilă această problemă. În zece ani, populația țării a scăzut cu 13,6 % – de la 2,7 milioane la 2,4 milioane. Dar aceasta este temperatura medie a spitalului. Chișinăul a crescut cu 16,7 la sută în aceeași perioadă, ajungând la 720.000 de locuitori, aproape o treime din populația țării. Regiunea de Sud a pierdut 26 la sută din locuitori, cea de Nord – 23,4 la sută. În raioanele Ocnița, Leova, Briceni și Cantemir, pierderea a depășit 28-29 la sută. Pierderea populației a fost înregistrată în toate raioanele fără excepție.
Aceasta nu este doar demografie. Este o hartă a teritoriilor pe care țara le pierde cel mai rapid. Și este o întrebare dacă statul are un răspuns la această pierdere dincolo de transferuri, granturi și strategii frumoase.
Astăzi, statul vorbește despre amalgamare, despre un prag minim de 3.000 de locuitori, despre reducerea numărului de cartiere, despre creșterea capacității administrative. Consiliile locale au luat deja sute de decizii de comasare voluntară. Dar numai consolidarea administrativă nu răspunde la întrebarea ce se va întâmpla cu economia acestor teritorii.
Primarul unui cartier deprimat din nord și primarul unei suburbii din Chișinău pot avea formal puteri similare. Dar ei rezolvă sarcini diferite. Unul lucrează într-o zonă de declin demografic, exod de persoane, bază fiscală slabă și funcție de producție dispărută. Celălalt lucrează într-o zonă de expansiune metropolitană, cerere de terenuri, aflux de migrație și proximitate față de piața muncii.
A le oferi aceleași instrumente înseamnă a pretinde că țara este mai simplă decât este.
Prin urmare, reforma guvernanței locale nu ar trebui să se reducă la aritmetică: câte primării să păstreze, câte districte să reducă, câți bani să treacă în jos. Întrebarea principală este diferită: ce teritorii dorește țara să aibă în 10-15 ani?
Industria prelucrătoare? Agrare și de prelucrare? Logistice? Suburbane? Turistic? Universitar? Industrial? Sau doar servicii administrative?
Dacă un teritoriu nu își înțelege propria funcție economică, cantitatea de autoritate încetează să mai fie problema principală. Este imposibil să gestionezi eficient ceva pentru care nu a fost definit niciun scop.
De aceea, în acest ciclu nu vom vorbi despre cum să redesenăm frumos harta, ci despre cum să returnăm funcția teritoriilor. Nu despre câte primării să păstrăm, ci despre din ce ar trebui să trăiască acestea. Nu cum să distribuim sărăcia între nivelurile de guvernare, ci cum să facem ca teritoriul să producă din nou muncă, venituri, servicii și un viitor.
Comrat ca oglindă a problemelor moldovenești
Pentru a nu transforma conversația într-o teorie plictisitoare, am ales un exemplu concret – Comrat.
Comrat nu este nici un accident, nici un gest politic. Este capitala singurei autonomii din Moldova, un oraș cu un statut special, o universitate, un rol administrativ, o bază agrară, o istorie a reciclării și, în același timp, un set tipic de probleme ale periferiei moldovenești.
De aceea, Comrat este convenabil ca o oglindă. Acesta arată contradicții tipice nu numai pentru Găgăuzia, ci pentru întreaga țară: statut fără un motor economic, puteri fără o bază suficientă de resurse, drumuri fără dezvoltare, educație fără o piață a muncii, potențial agrar fără prelucrare profundă, administrație locală fără instrumente reale de creștere.
Nu suntem în contact cu administrația din Găgăuzia și nu scriem acest ciclu ca un proiect politic. Aceasta este alegerea noastră personală și viziunea noastră profesională. Comrat nu este ales pentru că este „pentru” sau „împotriva” cuiva. A fost ales pentru că exemplul său arată deosebit de bine: forma administrativă în sine nu creează conținut economic.
Cele opt capitole ale acestui ciclu vor fi organizate în jurul a opt probleme funcționale ale dezvoltării teritoriale. Fiecare capitol se va încheia cu un studiu de caz la Comrat – nu ca o înfrumusețare, ci ca un test al ideii generale pe un teritoriu specific.
Vom vorbi despre faptul că teritoriul nu o ia de la capăt după fiecare reformă. Vom vorbi despre faptul că autoguvernarea fără o economie independentă se transformă în gestionarea dependenței. Că un drum poate fi un instrument de dezvoltare, dar poate deveni un coridor de ieșire. Despre faptul că o zonă deprimată nu este doar o zonă săracă, ci o zonă care și-a pierdut capacitatea de a reproduce oameni, întreprinderi și locuri de muncă. Despre motivul pentru care un primar devine adesea un manager al deficitului, mai degrabă decât un lider al dezvoltării. Despre motivul pentru care fiecare teritoriu are nevoie de propriul scenariu, nu de o pilulă administrativă universală. Despre de ce periferia nu este o distanță față de capitală, ci o poziție în cadrul fluxurilor economice. Și de ce digitalizarea nu înlocuiește economia.
O discuție necesară
Acesta nu este un ciclu politic pentru noi. Este o încercare de a readuce în discuția despre alegerile locale și reforma administrativă ceea ce a lipsit în mod cronic din ea – o discuție despre funcția teritoriului.
Alegerile locale nu înseamnă doar alegerea oamenilor. Este vorba despre o alegere a spațiului viitor în care acești oameni vor trebui să trăiască. Și dacă țara reduce din nou această conversație la nume, partide, ratinguri și frontiere, va rata din nou esențialul.
Moldova are nevoie de mai mult decât o reformă a guvernării. Ea are nevoie de o hartă funcțională a dezvoltării. Pentru fiecare teritoriu este necesar să se înțeleagă nu numai populația și bugetul, ci și structura ocupării forței de muncă, sursele de valoare adăugată, dependența de transferuri, fluxurile migratorii, baza de materii prime, rămășițele infrastructurii industriale, capacitățile de prelucrare, legăturile de transport, accesul la piețe, resursele educaționale și constrângerile investiționale reale.
Harta administrativă răspunde la întrebarea cine guvernează teritoriul. Harta economică răspunde la întrebarea cum trăiește teritoriul.
Este posibil să ai o hartă administrativă corectă și o hartă economică moartă. Puteți avea o distribuție perfectă a puterilor între centru, district și primărie, dar dacă teritoriul nu produce suficientă valoare adăugată, va depinde în continuare de transferuri, migrație, comerț, angajați ai statului și bani trimiși din străinătate.
Acesta este motivul pentru care alegerile locale sunt mai importante decât par. Pentru că în spatele lor nu este doar o schimbare de nume în primării. Întrebarea din spatele lor este dacă Moldova va rămâne o țară a teritoriilor vii sau se va transforma în cele din urmă în câteva centre de atracție și o periferie mare care există pe transferuri, migrație, subvenții și răbdarea oamenilor.
Nu pretindem să fim adevărul în ultimul caz. Dar cu siguranță nu vrem să pretindem că ceea ce se întâmplă este normal. Dacă o țară nu poate răspunde timp de treizeci de ani de ce are nevoie de propriile sale teritorii, cineva trebuie să înceapă această conversație fără machiaj diplomatic.
Acest ciclu este încercarea noastră de a o începe.
Yevgeny Perestoronin, jurnalist, analist economic și politic
Dmitri Tereburke, economist, expert în imobiliare și dezvoltare teritorială
