Венецианская комиссия Совета Европы и Генеральный директорат по правам человека и верховенству права (DGI) представили 17 июня два совместных заключения по изменениям законодательства Молдовы, связанным с внешней оценкой судей и прокуроров, проверкой добросовестности и формированием комиссий по оценке.
Эксперты признали необходимость повышения доверия к судебной системе, однако предупредили о рисках смешения обычной оценки работы судей с чрезвычайной процедурой vetting, а также потребовали усилить процессуальные гарантии для оцениваемых лиц.
Необходимость и соразмерность
Внешняя оценка представителей судебной системы является одним из ключевых элементов реформы правосудия в Молдове. Механизм был создан в условиях глубокого кризиса доверия к судебным институтам и стал частью обязательств страны в рамках процесса европейской интеграции, отмечается в докладе.
Цель vetting — проверить, соответствуют ли судьи и прокуроры требованиям добросовестности, профессиональной этики и финансовой прозрачности.
Молдова ранее уже обращалась к Венецианской комиссии за экспертной оценкой соответствующего законодательства. Новые заключения были подготовлены по запросу министерства юстиции и касаются двух направлений:
— изменений, связанных с проверкой финансовой добросовестности и оценкой судей районных судов;
— изменений в законы №65/2023 и №252/2023, регулирующих назначение членов комиссий внешней оценки судей и прокуроров.
Главный вывод Комиссии: усиленная проверка должна оставаться исключительной процедурой
Одним из центральных вопросов заключения CDL-AD(2026)013 стало предложение временно привлечь внешнюю комиссию по оценке (EC No.2) к проверке финансовой добросовестности судей районных судов.
Венецианская комиссия отметила, что формально речь идет об изменении обычной процедуры оценки, однако по содержанию механизм фактически соответствует vetting.
В пункте 49 заключения говорится: «the model proposed by the authorities is integrity vetting in practice». То есть, по оценке экспертов, предложенная модель «на практике является проверкой добросовестности».
Комиссия пояснила, что речь идет о распространении проверки, характерной для внешнего vetting, на категорию судей, которая первоначально не входила в эту систему.
При этом эксперты не заявили, что сама цель реформы необоснованна.
В пункте 50 отмечается: «The Commission and DGI do not rule out that valid reasons for such a measure may exist».
Венецианская комиссия признает, что для расширенной проверки могут существовать законные основания, однако считает необходимым доказать ее необходимость и соразмерность.
В чем эксперты увидели проблему
Главное замечание касается смешения двух разных процедур.
По мнению Венецианской комиссии, обычная оценка деятельности судей и чрезвычайная проверка добросовестности имеют разные цели.
В заключении отмечается, что усиленная ретроспективная финансовая проверка внешним органом по стандартам vetting: «is inconsistent with the purpose and framework of performance evaluation».
То есть, не соответствует самой природе обычной оценки профессиональной деятельности судей.
Комиссия рекомендует либо сохранить полноценную модель vetting со всеми гарантиями, либо изменить предложенную систему так, чтобы она не создавала двойного стандарта.
Почему комиссия потребовала больше гарантий для судей
Одним из наиболее серьезных замечаний стали вопросы процессуальных гарантий.
В пункте 40 заключения Венецианская комиссия предупреждает, что судьи могут столкнуться с теми же последствиями, что и в рамках vetting, включая возможное прекращение полномочий, но через процедуру с меньшим объемом гарантий.
Эксперты указали: «judges subject to the procedure set out in the draft Law face the same substantive scrutiny and potentially the same ultimate consequence (removal from office) but through a legal pathway that is both procedurally thinner and statutorily less certain»
Иными словами, комиссия считает рискованной ситуацию, когда последствия сопоставимы с vetting, но процессуальная защита слабее.
В связи с этим Комиссия рекомендует властям Молдовы:
— прямо закрепить процессуальные гарантии, предусмотренные законом №252/2023;
— обеспечить право на представление доказательств;
— гарантировать возможность быть заслушанным;
— обеспечить эффективное обжалование решений.
Неясные последствия отрицательной оценки
Еще один вопрос касается того, что именно происходит после отрицательной оценки добросовестности.
В пункте 38 Комиссия рекомендует: «clearly set out the consequences of a negative integrity assessment»
То есть законодательство должно четко определить последствия отрицательной оценки.
По мнению экспертов, нормы должны соответствовать принципам:
— правовой определенности;
— надлежащей процедуры;
— пропорциональности.
Отдельное внимание Венецианская комиссия уделила роли EC No.2.
Эксперты считают необходимым закрепить, что ее заключение является консультативным, а не автоматически обязательным для других органов.
В рекомендациях пункта 51 говорится, что отчет EC No.2 должен быть:
— открытым для полноценного анализа;
— предметом самостоятельной оценки Высшего совета магистратуры (ВСМ);
— не заменять собственное решение органа оценки.
Комиссия также указала на необходимость усиления институциональной способности органов оценки анализировать такие материалы.
Сроки реформы вызывают вопросы
Еще одна проблема касается практической реализации.
В пункте 42 заключения эксперты отмечают, что некоторые участники процесса считают предложенные сроки нереалистичными с учетом объема работы.
Венецианская комиссия рекомендует:
— сохранить временный характер механизма;
— обеспечить достаточные административные ресурсы;
— не допустить превращения временной процедуры в постоянную.
Отдельная проблема — процедура назначения членов комиссий
Второе заключение — CDL-AD(2026)014 — касается изменений в законы №65/2023 и №252/2023.
Здесь главный вопрос связан с механизмом назначения международных членов комиссий.
Венецианская комиссия отметила, что поправки были внесены на поздней стадии законодательного процесса.
В пункте 19 говорится, что изменение процедуры голосования было введено только во втором чтении.
Комиссия также указала на обеспокоенность участников консультаций тем, что оппозиция и гражданское общество могли не иметь достаточной возможности представить свои позиции.
Эксперты предупредили: поспешное принятие законодательства без полноценного обсуждения может привести к менее качественным нормам и снижению доверия к институтам.
Что рекомендует Венецианская комиссия
Основные рекомендации по реформе можно свести к нескольким направлениям:
— четко определить юридическую природу проверки;
— не смешивать обычную оценку судей и чрезвычайный vetting;
— обеспечить полноценные процессуальные гарантии;
— определить последствия отрицательной оценки;
— гарантировать независимый пересмотр решений;
— исключить повторные проверки одних и тех же судей;
— обеспечить временный характер механизма;
— улучшить процедуру консультаций при принятии законодательства.
Выводы и последствия
Хотя заключения Венецианской комиссии напрямую касаются судебной системы, их последствия выходят за пределы юридической сферы.
Для бизнеса качество судебных институтов связано с:
— защитой собственности;
— исполнением контрактов;
— разрешением коммерческих споров;
— оценкой инвестиционных рисков.
Предсказуемая судебная система является одним из факторов, влияющих на готовность компаний инвестировать и расширять деятельность в стране.
Венецианская комиссия не поставила под сомнение необходимость реформы правосудия в Молдове и повышение требований к добросовестности судей.
Однако эксперты Совета Европы считают, что выбранные механизмы должны быть приведены в соответствие с принципами правовой определенности, пропорциональности и судебной независимости.
Главный сигнал заключений заключается в необходимости сохранить баланс: борьба с коррупционными рисками не должна создавать новые риски для независимости судебной системы.
