Comisia Venețiană a Consiliului Europei și Direcția Generală pentru Drepturile Omului și Statul de Drept (DGI) au prezentat, pe 17 iunie, două avize comune privind modificările legislative din Moldova legate de evaluarea externă a judecătorilor și procurorilor, verificării integrității și constituirii comisiilor de evaluare.
Experții au recunoscut necesitatea consolidării încrederii în sistemul judiciar, însă au avertizat asupra riscurilor de amestecare a evaluării obișnuite a activității judecătorilor cu procedura extraordinară de vetting și au solicitat, de asemenea, consolidarea garanțiilor procesuale pentru persoanele evaluate.
Necesitatea și proporționalitatea
Evaluarea externă a reprezentanților sistemului judiciar este unul dintre elementele-cheie ale reformei justiției în Moldova. Mecanismul a fost creat în contextul unei crize profunde de încredere în instituțiile judiciare și a devenit parte a angajamentelor țării în cadrul procesului de integrare europeană, se menționează în raport.
Scopul evaluării este de a verifica dacă judecătorii și procurorii respectă cerințele de integritate, etică profesională și transparență financiară.
Moldova a apelat deja anterior la Comisia de la Veneția pentru o evaluare de specialitate a legislației relevante. Noile avize au fost elaborate la solicitarea Ministerului Justiției și vizează două direcții:
– modificările legate de verificarea integrității financiare și evaluarea judecătorilor din instanțele raionale;
– modificările aduse legilor nr. 65/2023 și nr. 252/2023, care reglementează numirea membrilor comisiilor de evaluare externă a judecătorilor și procurorilor.
Concluzia principală a Comisiei: verificarea aprofundată trebuie să rămână o procedură excepțională
Una dintre problemele centrale ale concluziilor CDL-AD(2026)013 a fost propunerea de a implica temporar o comisie externă de evaluare (EC nr. 2) în verificarea integrității financiare a judecătorilor din instanțele de district.
Comisia de la Veneția a remarcat că, din punct de vedere formal, este vorba despre o modificare a procedurii obișnuite de evaluare, însă, din punct de vedere al conținutului, mecanismul corespunde, de fapt, unui proces de vetting.
La punctul 49 al avizului se menționează: „modelul propus de autorități reprezintă, în practică, un proces de vetting al integrității”. Adică, potrivit evaluării experților, modelul propus „reprezintă, în practică, o verificare a integrității”.
Comisia a explicat că este vorba despre extinderea verificării, caracteristică vetting-ului extern, la categoria judecătorilor, care inițial nu făcea parte din acest sistem.
Cu toate acestea, experții nu au afirmat că obiectivul în sine al reformei este nejustificat.
La punctul 50 se menționează: „Comisia și DGI nu exclud posibilitatea existenței unor motive valabile pentru o astfel de măsură”.
Comisia de la Veneția recunoaște că pot exista temeiuri legale pentru o verificare extinsă, însă consideră necesar să se demonstreze necesitatea și proporționalitatea acesteia.
În ce au văzut experții o problemă
Principala observație se referă la amestecarea a două proceduri diferite.
În opinia Comisiei de la Veneția, evaluarea obișnuită a activității judecătorilor și verificarea extraordinară a integrității au obiective diferite.
În concluzie, se subliniază că verificarea financiară retrospectivă aprofundată efectuată de un organism extern conform standardelor de vetting: „is inconsistent with the purpose and framework of performance evaluation”.
Adică, nu corespunde naturii însăși a evaluării obișnuite a activității profesionale a judecătorilor.
Comisia recomandă fie menținerea modelului complet de vetting cu toate garanțiile, fie modificarea sistemului propus astfel încât acesta să nu creeze un standard dublu.
De ce a solicitat comisia mai multe garanții pentru judecători
Una dintre cele mai grave observații a vizat chestiunile legate de garanțiile procedurale.
La punctul 40 al concluziilor, Comisia de la Veneția avertizează că judecătorii se pot confrunta cu aceleași consecințe ca și în cadrul procedurii de vetting, inclusiv posibila încetare a mandatului, dar printr-o procedură cu un nivel mai redus de garanții.
Experții au subliniat: „judecătorii supuși procedurii prevăzute în proiectul de lege se confruntă cu aceeași examinare de fond și, potențial, cu aceeași consecință finală (demiterea din funcție), dar printr-o cale juridică care este atât mai puțin riguroasă din punct de vedere procedural, cât și mai puțin sigură din punct de vedere legal”
Cu alte cuvinte, Comisia consideră riscantă o situație în care consecințele sunt comparabile cu cele ale procedurii de vetting, dar protecția procedurală este mai slabă.
În acest context, Comisia recomandă autorităților din Moldova:
– să consacre în mod explicit garanțiile procedurale prevăzute de Legea nr. 252/2023;
– să asigure dreptul la prezentarea probelor;
– să garanteze posibilitatea de a fi ascultat;
– să asigure posibilitatea de a contesta în mod eficient hotărârile.
Consecințele neclare ale unei evaluări negative
O altă problemă se referă la ceea ce se întâmplă exact după o evaluare negativă a integrității.
La punctul 38, Comisia recomandă: „clearly set out the consequences of a negative integrity assessment”
Adică legislația trebuie să definească clar consecințele unei evaluări negative.
În opinia experților, normele trebuie să respecte următoarele principii:
– certitudinii juridice;
– procedurii corespunzătoare;
– proporționalității.
Comisia de la Veneția a acordat o atenție deosebită rolului EC nr. 2.
Experții consideră necesar să se precizeze că avizul acesteia are caracter consultativ și nu este automat obligatoriu pentru alte organe.
În recomandările de la punctul 51 se menționează că raportul CE nr. 2 trebuie să fie:
– deschis pentru o analiză aprofundată;
– să facă obiectul unei evaluări independente din partea Consiliului Superior al Magistraturii (CSM);
– să nu înlocuiască decizia proprie a organismului de evaluare.
Comisia a subliniat, de asemenea, necesitatea consolidării capacității instituționale a organismelor de evaluare de a analiza astfel de materiale.
Termenele reformei ridică semne de întrebare
O altă problemă se referă la punerea în practică.
La punctul 42 al concluziilor, experții menționează că unii participanți la proces consideră termenele propuse nerealiste, având în vedere volumul de muncă.
Comisia de la Veneția recomandă:
– menținerea caracterului temporar al mecanismului;
– asigurarea unor resurse administrative suficiente;
– să nu se permită transformarea procedurii temporare într-una permanentă.
O problemă separată o reprezintă procedura de numire a membrilor comisiilor
Al doilea aviz — CDL-AD(2026)014 — se referă la modificările aduse legilor nr. 65/2023 și nr. 252/2023.
În acest caz, principala problemă ține de mecanismul de numire a membrilor internaționali ai comisiilor.
Comisia de la Veneția a remarcat că amendamentele au fost introduse într-o etapă târzie a procesului legislativ.
La punctul 19 se menționează că modificarea procedurii de vot a fost introdusă abia în a doua lectură.
Comisia a subliniat, de asemenea, îngrijorarea participanților la consultări cu privire la faptul că opoziția și societatea civilă ar fi putut să nu aibă suficiente oportunități de a-și prezenta punctele de vedere.
Experții au avertizat că adoptarea în grabă a legislației, fără o dezbatere adecvată, poate duce la norme de calitate inferioară și la scăderea încrederii în instituții.
Ce recomandă Comisia de la Veneția
Principalele recomandări privind reforma se pot rezuma la câteva direcții:
– definirea clară a naturii juridice a verificării;
– să nu se confunde evaluarea obișnuită a judecătorilor cu vettingul de urgență;
– asigurarea unor garanții procesuale complete;
– să se stabilească consecințele unei evaluări negative;
– să garanteze o revizuire independentă a deciziilor;
– să se evite reexaminarea de către aceiași judecători;
– să asigure caracterul temporar al mecanismului;
– să îmbunătățească procedura de consultare în cadrul procesului de adoptare a legislației.
Concluzii și implicații
Deși concluziile Comisiei de la Veneția se referă în mod direct la sistemul judiciar, implicațiile acestora depășesc sfera juridică.
Pentru mediul de afaceri, calitatea instituțiilor judiciare este legată de:
– protecția proprietății;
– executării contractelor;
– soluționării litigiilor comerciale;
– evaluarea riscurilor de investiții.
Un sistem judiciar previzibil este unul dintre factorii care influențează disponibilitatea companiilor de a investi și de a-și extinde activitatea în țară.
Comisia de la Veneția nu a pus la îndoială necesitatea reformei justiției în Moldova și a înăspririi cerințelor privind integritatea judecătorilor.
Cu toate acestea, experții Consiliului Europei consideră că mecanismele alese trebuie să fie aliniate la principiile certitudinii juridice, proporționalității și independenței judiciare.
Mesajul principal al concluziilor constă în necesitatea menținerii unui echilibru: combaterea riscurilor de corupție nu trebuie să creeze noi riscuri pentru independența sistemului judiciar.
