Предыдущие публикации цикла:
Почему местные выборы важнее, чем кажутся;
Территория не начинается заново после каждой реформы;
Самоуправление без самостоятельной экономики;
Дорога: от логики колонии к логике развития.
Сначала территория беднеет. Потом теряет людей. Потом сжимается бизнес. Потом слабеет бюджет. Потом ухудшаются услуги.
А потом вся система местной власти начинает подстраиваться под это состояние, как под норму. Уже никто не ждет рывка. Никто всерьез не говорит о новой экономической функции. Главная задача становится проще и грустнее: удержаться.
Отремонтировать крышу школы. Найти деньги на дорогу. Вытянуть проект по водопроводу. Получить трансферт. Подать заявку на грант. Договориться с районом, автономией, министерством, донором. Закрыть дыру. Пережить год. Потом следующий.
Так примар постепенно превращается из лидера развития в менеджера дефицита.
Формально он остается главой местной власти. У него есть мандат, печать, кабинет, заседания совета, встречи с гражданами, отчеты, планы и стратегии. Но, по сути, его ежедневная работа все чаще состоит не в том, чтобы строить будущее территории, а в том, чтобы не дать ей развалиться сегодня.
Это не вопрос личных качеств конкретного примара. В Молдове много сильных, энергичных, упрямых местных руководителей, которые делают больше, чем позволяют их ресурсы.
Проблема в системе. Если вся конструкция местного управления построена так, что собственных доходов мало, обязательств много, специалистов не хватает, проекты сложные, а развитие зависит от внешней поддержки, то даже самый активный примар начинает жить в режиме постоянного тушения пожара. Причем пожар этот не героический, а рутинный.
В этом и состоит институциональная ловушка депрессивной территории: она начинает воспроизводить не развитие, а собственный дефицит.
Финансовая дисфункция
Чтобы понять, почему это так устойчиво, достаточно посмотреть на цифры. По данным сравнительного анализа местных бюджетов стран Юго-Восточной Европы за 2024 год, доля собственных доходов в структуре местных бюджетов Молдовы составляет лишь 7% при среднем значении около 30%. Черногория — 60%, Австрия — 47%, Румыния — 24%. Молдова — 7%.
Это не просто отставание. Это принципиально иная модель бюджетных отношений, при которой местная власть не зарабатывает — она получает. Не производит доходную базу — она распределяет то, что пришло сверху или извне
Только 47 из 892 примэрий страны способны покрыть административные расходы из собственных доходов. Остальные 94,7% зависят от центральных трансфертов уже на уровне базового функционирования — то есть просто для того, чтобы аппарат продолжал работать.
Малые примэрии в среднем тратят около 30% бюджета на административные расходы. А 80,5% из них не имеют специалистов по управлению проектами. Это означает, что большинство примэрий страны перегружены содержанием самих себя — и одновременно лишены базовых профессиональных компетенций, которые позволили бы превращать внешнее финансирование в устойчивые результаты.
Это все равно, что требовать от человека построить дом, выдав ему молоток без ручки и инструкцию на трех языках, из которых он знает только матерный.
Депрессивность становится не временным состоянием, а устойчивой административной моделью. Местная власть привыкает жить от внешнего ресурса к внешнему ресурсу. Не потому, что ей так нравится. А потому что иначе система не складывается.
В такой логике главным навыком становится не создание новой экономической базы, а умение добывать помощь. Хороший примар в этой модели — тот, кто умеет выбить трансферт, договориться о проекте, найти грант, уговорить донора, попасть в программу. Это важная работа. Иногда жизненно необходимая. Но она не равна развитию.
Развитие — это когда территория постепенно становится способной жить не только за счет внешней поддержки. Когда появляются рабочие места, бизнес, переработка, налоговая база, услуги, собственные инвестиционные проекты. Когда примария не просто просит деньги, а собирает вокруг себя экономическую стратегию. В молдавской реальности до этого часто не доходит.
Кто платит, тот и заказывает… лояльность
Трансферт — это не просто деньги. Это отношение власти. Тот, кто распределяет трансферт, формирует поведение того, кто его получает.
Если вся система выстроена так, что основной ресурс приходит сверху, то основная работа примара — это правильное взаимодействие с теми, кто этот ресурс контролирует. Нужно быть в хороших отношениях с министерством. Нужно попасть в программу. Нужно показать нуждаемость убедительнее соседней примэрии.
Это не коррупция и не некомпетентность. Это рациональное поведение в иррациональной системе.
Грант — тоже не просто деньги. Это включение территории в чужую повестку. Донор финансирует то, что считает важным: водопровод, дорогу, энергоэффективность, цифровизацию, молодежные инициативы.
Иногда это совпадает с реальными приоритетами территории. Иногда — нет. Но примар вынужден адаптироваться к логике донора, а не выстраивать собственную инвестиционную стратегию. Потому что собственной стратегии не существует — нет ни ресурса, ни инструментов для ее реализации. Есть только окно возможности: пришел донор — нужно подать заявку.
Так складывается грантовая экономика местного управления. Примар становится не архитектором развития, а специалистом по освоению чужих ресурсов. Его успех измеряется не тем, выросла ли занятость, появились ли новые предприятия, улучшилась ли налоговая база. Его успех измеряется тем, сколько проектов он закрыл, сколько денег привез, сколько объектов открыл с ленточками.
Если местная власть постоянно живет ожиданием внешнего ресурса, меняется сама логика управления. Дефицит перестает быть чрезвычайной ситуацией. Он становится нормальным языком общения с центром.
Территория уже не говорит: «У нас есть план развития, и нам нужен ресурс, чтобы его реализовать». Она говорит: «У нас снова не хватает денег, помогите закрыть дыру». И центр, донор или вышестоящий бюджет отвечают не на стратегию, а на нужду.
Так формируется система, в которой успешен не тот, кто построил новую экономическую функцию, а тот, кто убедительнее доказал свою нехватку.
Это очень опасная логика. Она воспитывает не развитие, а зависимость. Не субъектность, а просьбу. Не стратегию, а отчет о бедственном положении. Так депрессивность территории становится институциональной. Она живет не только в экономике, но и в управлении. В документах, бюджетах, заявках, трансфертах, привычках, ожиданиях граждан и поведении власти.
Модель застоя
Люди привыкают просить у примара. Примар привыкает просить у центра. Центр привыкает распределять. Доноры привыкают финансировать проекты.
Все участники системы заняты делом. Все работают. Все что-то делают. Но территория не обязательно развивается. Это самая коварная форма застоя: когда активность есть, а развития нет.
При этом ответственность примара остается огромной. Гражданин не приходит в министерство с вопросом, почему в селе нет дороги. Он приходит к примару. Для человека именно примар — ближайшее лицо государства.
Поэтому местный руководитель оказывается под двойным давлением. Снизу — люди, которым нужны услуги, дороги, вода, свет, школа, рабочие места. Сверху — система, с ресурсными ограничениями, сложными правилами, конкурсами и высокими требованиями.
В результате примар становится переводчиком между человеческой нуждой и бюджетной невозможностью. Разочарование от этого несоответствия направляется на местный уровень: примар плохой, совет слабый, депутаты ничего не делают.
Иногда это справедливо. Но часто проблема глубже: система устроена так, что обещает больше, чем способна выполнить.
Молдова очень хорошо знает такую модель. У нас любят проекты. Любят программы. Любят стратегии. Любят круглые столы. Любят слова «устойчивое развитие», «европейские практики», «местная автономия», «повышение потенциала».
Но если после всех этих слов примар все равно остается один на один с дырявой крышей, пустеющим селом и бюджетом, которого хватает в основном на содержание самой администрации, значит мы не построили систему развития. Мы построили систему управляемой нехватки.
Именно поэтому административная реформа сама по себе не решает проблему. Можно укрупнить примэрии. Можно сократить их число. Можно нарисовать новую карту.
Но если новая конструкция по-прежнему будет жить в логике трансфертов, грантов и внешней поддержки, примар просто останется менеджером дефицита. Только на более крупной территории.
Масштаб изменится. Логика останется.
Кейс. Комрат: примар между статусом и дефицитом
Комрат показывает эту проблему особенно наглядно. Это не малая примэрия и не забытое село. Это муниципий, административный центр Гагаузии, город с университетом, статусом, политическим весом и претензией на роль регионального центра. Но даже здесь логика дефицита видна очень ясно.
Примэрия муниципия Комрат получает трансферты из центрального бюджета АТО Гагаузия в размере 719,4 тысячи леев.
Для домохозяйства это большие деньги. Для города — сумма, сопоставимая со стоимостью одного небольшого инфраструктурного объекта. На такие деньги можно что-то подлатать, закрыть часть текущей потребности, решить один локальный вопрос.
Но невозможно перезапустить экономику территории. Невозможно выстроить стратегию. Невозможно создать условия для того, чтобы выпускник КГУ остался в городе, а не уехал.
И в этом вся суть. Цифра 719,4 тысячи леев — это не только размер конкретного платежа. Это масштаб отношения. Это то, какими ресурсами система наделяет административный центр автономии для работы над его развитием. Это сигнал о том, в какой логике существует местная власть.
Комрату нужны не только деньги на отдельные объекты. Ему нужна способность формировать инвестиционную стратегию: где создавать рабочие места, как связать университет с экономикой, как развивать переработку, как использовать аграрную базу, как превратить дорогу в канал вывоза продукции, а не людей, как сделать город центром услуг и логистики для юга.
Но если местная власть живет в логике постоянного поиска ресурсов на текущие нужды, времени и институциональной энергии на такую стратегию почти не остается.
Примар Комрата работает в условиях, которые хорошо знакомы примарам по всей Молдове: есть ответственность перед населением, но нет достаточных инструментов для ее реализации.
Налоговая политика определяется центром. Крупные инвестиционные решения принимаются вне территории. Государственные программы формируются в министерствах. Партийная вертикаль определяет, кто получает приоритетное финансирование. Примар остается с населением лицом к лицу — и с тем, что есть.
У Комрата есть преимущества, которых нет у многих других территорий. Политический статус, который в принципе дает рычаги для переговоров с центром. Университет, который мог бы стать ядром экономики знаний или технологическим партнером для местного бизнеса. Аграрная база, которая при наличии переработки могла бы стать основой регионального продовольственного бренда. Швейные предприятия с международными заказами.
Но ни один из этих активов не работает на полную мощность — в том числе потому, что местная власть вынуждена работать в логике дефицита, а не в логике развития.
Университет не связан с рынком труда города, потому что никто не занимается этой связкой системно. Аграрная база не превращается в переработку, потому что нет ни инвестиционных инструментов, ни специалистов. Политический статус используется преимущественно для символических конфликтов с центром, а не для переговоров об экономическом пакете.
Можно сколько угодно говорить о развитии Комрата как регионального центра. Но если управленческая система заставляет примара каждый день заниматься крышами, дорогами, заявками и согласованиями, город получает не стратегическое управление, а административное выживание.
Для того чтобы примар Комрата мог работать как лидер развития, а не как менеджер дефицита, ему нужны другие инструменты.
Земельная политика, которую он реально контролирует. Право формировать и продвигать инвестиционные площадки. Понятная доля от новых налоговых поступлений, которая делает экономическое развитие территории выгодным для местного бюджета. Доступ к инвестиционным фондам без необходимости каждый раз проходить через центральные министерства. Связь с системой профессионального образования — так, чтобы местная специализация определяла то, кого готовят местные учебные заведения. Компетенции в самой примэрии — специалисты, которые умеют разрабатывать стратегии, управлять проектами, вести переговоры с инвесторами.
Без этого все будет продолжаться по кругу.
Настоящий вопрос не в том, сколько должно быть примэрий. Настоящий вопрос — какая у них должна быть экономическая и управленческая функция.
Должна ли примэрия быть только пунктом выдачи услуг и жалоб? Или она должна стать центром сборки территории: экономики, занятости, инвестиций, услуг, образования, логистики, местной налоговой базы?
Если мы хотим второго, ей нужны не только деньги. Ей нужны полномочия, кадры, проектная команда, стабильная доходная база, способность планировать не на один бюджетный год, а хотя бы на десять лет вперед.
Примар как менеджер дефицита — это не обвинение в адрес примара. Это диагноз системы. Система устроена так, что местная власть вынуждена каждый день доказывать свою нужду вместо того, чтобы доказывать свою способность к развитию. Она вознаграждает не стратегию, а умение получить помощь. Не экономический результат, а правильно оформленную заявку. Не новую налоговую базу, а освоенный проект.
И пока эта логика не изменится, депрессивные территории будут оставаться депрессивными даже при ремонтах, грантах, стратегиях и новых административных границах.
Потому что территория развивается не тогда, когда ей время от времени помогают. Территория развивается тогда, когда она перестает быть устроенной как просьба.
Евгений Пересторонин, журналист, экономический и политический аналитик
Дмитрий Тэрэбуркэ, экономист, эксперт в сфере недвижимости и территориального развития
