«ЛП» продолжает знакомить читателей с основными выводами Счетной палаты о проделанной в прошлом году работе. Отчеты об аудиторской деятельности постоянно освещают скрытые от широкой публики аспекты государственного бытия. За цифрами отчетов стоят люди, факты, события. И они всегда служат неоспоримым доказательством в оценках управленческой политики. Потому что во главу угла аудиторской деятельности стоит принцип проверки использования чиновниками ресурсов с учетом преимуществ для общества.

Аудиторская деятельность СП

В 2022-2023 гг., не имея около четверти кадрового состава аудиторов, Счетная палата провела 33 аудиторские миссии, в т.ч. 18 — финансового аудита, 10 — аудита соответствия, 3 — аудита эффективности и 2 миссии follow-up. В контексте реформы центрального публичного управления были необходимы дополнительные усилия для проведения обязательных миссий финансового аудита, констатируется в Годовом отчете, и они были приложены, чтобы удовлетворить все плановые и внеплановые проверки.

В отчетном периоде Счетная палата была сконцентрирована на таких важных областях, как: соответствие расходов и капитальных инвестиций на газовых предприятиях, на которые были возложены обязательства по государственной услуге; соответствие управления публичным имуществом (в том числе субсидиями) учреждениями из области инфраструктуры качества. Подверглись тщательной диагностике выполнение Национальной программы по контролю за раком; процедуры по специальной защите детей, находящихся в ситуации риска; предоставление компенсаций и помощи аграриям, пострадавшим от стихийных бедствий 2020 г.; внедрение Стратегии по обеспечению водой.

Госконтролеры обратили также внимание на использование публичных финансовых средств, выделенных для администрирования системы предоставления юридической помощи, гарантированной государством; управление и использование финансовых средств и имущества Генеральной прокуратурой и Высшим советом прокуроров; информационные технологии и др. И все же в приоритетном порядке был аудит в центральных публичных органах и подведомственных им субъектах – госучреждениях, АО, муниципальных предприятиях, органах самофинансирования и НПО.

2022 год в цифрах

После экономического спада, вызванного пандемией COVID-19, экономика РМ не смогла набрать обороты, столкнувшись с новыми вызовами в 2022 году. Начало войны в соседней стране, приведшее к дополнительному нарушению международных логистических цепочек и поставившее под угрозу распределение агропродовольственных товаров по всему миру, а также сокращение поставок газа из России в ЕС, привели к сохранению тенденции увеличения цен, начавшейся в 2021 году.

Чрезмерный рост цен, в частности на энергетические ресурсы, вызвал цепной рост цен во всех областях, генерируя новые вызовы для управления и деловой среды, что привело к повышению уровня инфляции до 30,2% к концу 2022 года. Кроме того, 2022 год был отмечен сильной засухой, которая поставила под угрозу значительную часть продукции растениеводства, с влиянием на сектор животноводства, потребительские цены, экспорт, поставки сырья для пищевой промышленности и др.

Для обеспечения финансовой поддержки закон о государственном бюджете изменяли трижды, но национальный публичный бюджет в 2022 году зарегистрировал рекордный дефицит в сумме 8 868,8 млн леев, или в 1,9 раза больше, по сравнению с 2021 годом. При всех изменениях бюджета использовалась оговорка и ссылка на положения, допускающие отступление от налогово-бюджетного правила в чрезвычайных ситуациях, угрожающих национальной безопасности.

Таким образом, уровень исполнения доходов в прошлом году достиг 100,4% от планового. Помогли таможенные поступления от увеличения размера импорта, гранты, увеличение поступлений от подоходного налога юридических лиц. Расходы национального публичного бюджета были исполнены на уровне 92,3% по сравнению с плановыми показателями. По сравнению с 2021 г., расходы увеличились на 22,4%, или на 18 360,7 млн леев.

В связи с вышеизложенным Счетная палата усмотрела ряд проблем. По мнению ведомства, «необходимы улучшения в области составления отчетов об исполнении бюджета, которые должны обеспечить большую прозрачность и раскрытие информации относительно фактического исполнения трансфертов, полученных из государственного бюджета, субсидий, предоставленных грантов и др. Также необходимо завершить и утвердить Национальные стандарты бухгалтерского учета в публичном секторе».

Это касается как достоверности данных, отраженных бюджетными органами и учреждениями, так и Отчета правительства об исполнении госбюджета. Поскольку трансферты из ГБ другим бюджетам сохраняют тенденцию постоянного роста (в 2022 году — около 57,6%), встречные обязательства перед ГБ остаются разбалансированными и не позволяют правильно оценить потребность в трансфертах. А финансирование из госбюджета учреждений на самоуправлении, государственных предприятий и акционерных обществ не во всех случаях обеспечивает соблюдение в целом бюджетных принципов и налогово-бюджетных правил.

Например, бюджет социального страхования не использует все резервы для генерирования собственных средств. А НКСС и ГНС используют различные способы учета обязательств и долгов, связанных со взносами государственного социального страхования, что приводит к различиям в их отчетности. За последние пять лет темп роста расходов БГСС на 26,5 п.п. превышает темп роста собственных доходов, что привело к хронической зависимости от трансфертов для покрытия дефицита.

Ошибки планирования и освоения средств наблюдаются не только в межбюджетных отношениях. Отсутствие операционной базы и эффективного контроля за мониторингом внедрения проектов, финансируемых из внешних источников, создают предпосылки для роста затрат и несоблюдения утвержденных сроков. Преимущественно это касается расходов на дорожное строительство. Но есть и другие «поглотители сверхплановых ресурсов», финансирование которых не отвечает критериям приемлемости — программа «Первый дом», внедрение единой системы оплаты труда в публичном секторе и т.д.

Государственный долг

Надо ли говорить, что политика «занимаем как можно больше, но при этом не умеем тратить» ведет к финансовой неустойчивости. Счетная палата констатирует, что «хотя министерство финансов приняло меры с целью обеспечения администрирования государственного долга, гарантий и рекредитования в соответствии с законодательной базой», улучшения ситуации не происходит.

В 2022 г. государственный долг достиг 34,73% к ВВП, зарегистрировав за последние 5 лет наибольший вес. По состоянию на 31.12.2022, госдолг составил 94 660,0 млн леев, в том числе внутренний государственный долг – 34 492,4 млн леев (по номинальной стоимости) и внешний – 60 167,67 млн леев (эквивалент $3 140,6 млн). По сравнению с предыдущим годом, госдолг увеличился на 16 907,3 млн леев за счет увеличения как внутреннего долга на 1 211,0 млн леев (по номинальной стоимости), так и за счет внешнего долга — на 15 696,4 млн леев. Несмотря на то, что был зарегистрирован существенный рост государственного долга, он вписался в лимиты, утвержденные годовым законом о бюджете.

«Обращаем внимание на то, что хотя сальдо государственного долга вписывалось в лимиты, существует риск неплатежей из-за процентной ставки внутреннего государственного долга с погашением до одного года, имеющего значительный удельный вес», — говорится в Отчете СП. Портфель внешнего госдолга также подвержен валютному риску, что связано с преобладанием внешнего долга в иностранной валюте.

Далее отмечаются следующие риски неплатежей:

— рост сальдо задолженности гарантированных дебиторов за внешние и внутренние кредиты и рефинансированных бенефициаров;

— возврат финансовых средств, связанных с рефинансированными проектами, регистрирует все более низкий уровень, а в некоторых случаях их было невозможно возместить;

— несоблюдение в дальнейшем учреждениями-бенефициарами сроков и условий внедрения проектов, которое обуславливает в некоторых случаях выплату кредитов с запозданием, оплата комиссионных была произведена из контрактованной суммы и/или невыплата кредита (за исключением рефинансированных кредитов), в результате были генерированы дополнительные расходы госбюджета

Другой проблематичной ситуацией является невозможность оплаты внутреннего долга, которая была определена внешними факторами, не зависящими от Республики Молдова. Это ситуация, по которой необходимо осуществить мониторинг для оценки дополнительных расходов госбюджета в результате наложения пени за задержку оплаты.

Для услуг по государственному долгу (проценты и комиссионные) из госбюджета были выплачены в 2022 г. финансовые средства на общую сумму 2 645,4 млн леев, в том числе для услуг по внутреннему долгу — 2 084,8 млн леев и для услуг по внешнему госдолгу – 560,6 млн леев. По сравнению с предыдущим годом, для услуг по государственному долгу было выплачено на 748,1 млн леев больше в результате роста процентных ставок одновременно с ростом инфляции.

Сохраняется медленный возврат средств по обязательствам перед государственным бюджетом банками, находящимися в процессе ликвидации. По состоянию на 31.12.2022 они перечислили в бюджет от освоенных активов лишь 2 026,8 млн леев, что составляет около 15% от общего долга.

Внешний долг растет, будучи важным источником финансирования как для текущих потребностей, так и для финансирования инвестиционных проектов. Но Счетная палата отмечает низкий уровень освоения внешних ресурсов, предназначенных для инвестиционных проектов. Это связано в основном с затягиванием процедур закупок, отсутствием квалифицированного персонала для проектов внедрения, несвоевременным выполнением договорных условий, что оборачивается невыплатой финансовых средств исполнителям.

Из общего внешнего государственного долга 93,6% ($2 939,0 млн) представляет собой долг перед многосторонними кредиторами, а 6,4% ($201,6 млн) –перед двусторонними кредиторами. Так, на долг перед МВФ приходится 30,05% ($943,7 млн), Международной ассоциацией развития (структура ВБ) – 24,88% ($781,5 млн), ЕИБ – 12,65% ($397,3 млн), ЕБРР – 10,99% ($345,1 млн).

Как экономить в кризис? Правильно планировать инвестиции и социальные расходы, помощь аграриям? Приблизиться, наконец, к стандартам ЕС в управлении страной? На эти и другие приоритетные вопросы искали ответы госконтролеры, анализируя деятельность центральных органов власти весь прошлый год. Выводы представлены в Годовом отчете за 2022 год, с которым «ЛП» сегодня начинает знакомить читателей.

Аналитической шпаргалкой по антикризисному управлению, подводящей итоги всех миссий аудита (в некоторых случаях — вплоть до сентября 2023 г.), смогут воспользоваться и депутаты. В середине сентября документ был опубликован и направлен в парламент, где будет рассмотрен в соответствующих комиссиях.

Оптика аудиторских миссий за отчетный период была прежде всего сфокусирована на проблемах менеджмента государственных финансов, очередной раунд реформирования которого закончился как раз в прошлом году. Перед началом следующего десятилетнего периода реформы госуправления Счетная палата подвела некоторые итоги.

В целом, констатируют контролеры СП, подтянулась нормативная и методологическая базы. Приняты ряд регламентирующих государственные финансы законов, новый Таможенный кодекс, произошла оцифровка многих процессов. Однако, успехи условны. Во многих областях прогресс был (макробюджетная политика, исполнение, информационная система управления публичными финансами), в то время как в других областях наблюдается отставание. К ним относятся бухгалтерский учет, госзакупки, внутренний управленческий контроль и внутренний аудит.

Счетная палата констатирует, что цель приведения бухгалтерского учета и финансовой отчетности в бюджетном секторе в соответствие с Международными стандартами бухгалтерского учета в публичном секторе (IPSAS), что является одним из ключевых элементов реформы, не достигнута. Но определенные шаги сделаны.

Так, при поддержке ЕС были разработаны 22 проекта стандартов, приведенных в соответствие с IPSAS, однако они не были официально утверждены. Необходимы были некоторые адаптирующие к молдавским реалиям корректировки, чего не сделано. Вместе с тем 8 стандартов, а также связанные с ними методологические нормы для остальных 30 стандартов, еще должны быть разработаны.

Не очень хорошо и с бюджетным планированием. Финансовый аудит правительственного отчета по исполнению бюджета выявил существенные недоработки в системе планирования средств, «в том числе — в определении потребностей и внедрении системы учета на основании обязательств в публичном секторе».

Другими словами, мало того, что бюджет десятки раз перекраивался, поскольку уточнялись направления поступающих и убывающих денежных потоков. Понятно, что в год неимоверного для страны инфляционного витка, необходимости обеспечивать социальные гарантии и неопределенности по исполнению доходов, в том числе прибывающих извне, планировать сложно. Но обеспечивать учет средств необходимо!

По мнению Счетной палаты, «необходимы улучшения в области составления отчетов об исполнении бюджета, которые должны обеспечить большую прозрачность и раскрытие информации/данных относительно реального/ фактического исполнения трансфертов, полученных из государственного бюджета, субсидий, предоставленных грантов и др. Также, необходимо завершить и утвердить Национальные стандарты бухгалтерского учета в публичном секторе». Тем более, что это предусматривает матрица политических реформ, как условие Соглашения о финансировании между РМ и Еврокомиссией.

Так, в 2022 году в госбюджете остались неосвоенными финансовые средства в сумме 5 369,5 млн леев, из которых около 2 млрд леев, или примерно 36,7%, относится к проектам, финансируемым из внешних источников. Другими словами, с точки зрения степени реализации, наиболее низкий уровень отмечается по расходам в рамках проектов, финансируемых из внешних источников, который составил 61% от годового показателя.

Среди основных причин низкого освоения внешних средств в отчете СП называются, помимо сворачивания некоторых проектов в связи с войной на Украине, вполне преодолимые при желании факторы – «затягивание процедур повторного проведения государственных закупок, существенное увеличение цен на строительные материалы, несвоевременное выполнение условий выплат, предусмотренных в договорах кредита/гранта, пересмотр и продление сроков внедрения некоторых проектов, недостаточные возможности менеджмента проектов в некоторых секторах». Излишне напоминать, что за этим стоит и к чему ведет.

Накопление внешнего долга при низкой «отдаче» заемных средств не создает условий реальной кредитоспособности. «Низкий уровень освоения ресурсов, предназначенных для инвестиционных проектов, связанный, в основном, с затягиванием процедур закупок, отсутствием квалифицированного персонала для внедрения проектов, несвоевременным выполнением договорных условий, чаще всего завершается невыплатой финансовых средств», — говорится в отчете.

Счетная палата обращает внимание и на то, что необходимо улучшить оценку, мониторинг и отчетность проектов публичных инвестиций, прежде всего проектов, которые получают поддержку доноров. Долгосрочное бюджетирование все-таки лучше соотносить с политической повесткой приоритетных сфер капиталовложений, чтобы разовые решения о финансировании не очень расходились с годовыми планами, а потребности – с возможностями.

В 2022 году были достигнуты важные результаты в части оцифровки – внедрены основные модули Информационной системы финансового менеджмента (ИСФМ), находящейся в управлении Центра информационных технологий в финансах. Чтобы улучшить операционные возможности менеджмента финансов, Счетная палата рекомендует делать оцифровку максимально полно, в том числе сопутствующих информационных систем миграции на правительственной платформе MCloud, мониторинга эффективности и др.

Важный прогресс достигнут и в области регламентирования и применения системы Государственного внутреннего финансового контроля (ГВФК). Но необходимо и далее прилагать усилия по внедрению процессов внутреннего контроля и укреплению возможностей внутреннего аудита, дабы эти процессы стали максимально эффективны.

Счетная палата также напоминает о необходимости создания полной системы электронных госзакупок, которая охватывала бы все виды и этапы закупок, в том числе небольшой стоимости. Здесь необходимо отметить, что национальное законодательство не полностью приведено в соответствие с европейским, что отмечалось и ранее в отчетах Счетной палаты.