În acest sens, Moldova reprezintă un alt caz, mai subtil: statul din Chișinău funcționează, banii sunt colectați, legile sunt adoptate. Problema apare la un nivel inferior – în orașele și raioanele mici, unde puterea locală există din punct de vedere juridic, dar cu greu există din punct de vedere operațional.
Aceasta este o diferență importantă. Nu este vorba de absența unui stat, ci de o asimetrie instituțională în cadrul acestuia: puterile sunt concentrate la vârf, în timp ce responsabilitățile sunt delegate în jos. Primarul este responsabil în fața cetățenilor pentru calitatea apei, starea drumurilor și activitatea școlilor. Dar nu el este cel care ia deciziile privind tarifele, transferurile interbugetare, prioritățile de investiții.
Teoria economică descrie bine această configurație: este o problemă de „mandat fără resurse” – un fel de eșec al agentului principal, atunci când unui agent i se atribuie responsabilitatea, dar nu și instrumentele necesare pentru a o îndeplini.
Cu toate acestea, întrebarea nu este doar una de diagnostic. Întrebarea este operațională: ce poate face primarul în astfel de condiții? Care este domeniul real – nu declarativ – al acțiunilor sale?
Răspunsul la această întrebare necesită respingerea a două iluzii simetrice: iluzia neputinței totale („sistemul nu lasă loc de acțiune”) și iluzia managementului eroic („un lider bun va depăși orice limită”). Ambele sunt inexacte. Ambele sunt dăunătoare.
„Păpușa matrioșka” instituțională și economia sa
Administrația locală moldovenească este integrată în mai multe cadre imbricate, fiecare dintre acestea formând constrângeri pentru nivelul inferior.
Administrația centrală determină arhitectura fiscală – volumul transferurilor, regulile de distribuire a acestora, parametrii impozitelor locale.
Deasupra guvernului central există un cadru extern: UE stabilește condițiile programelor de finanțare, FMI – parametrii macro-fiscali, donatorii internaționali – prioritățile proiectelor. Moldova, ca o economie deschisă mică, cu o dependență ridicată de finanțarea externă, nu produce acest cadru, ci îl primește.
Rezultatul este ceea ce poate fi numit o păpușă matrioșka instituțională: primarul acționează în limitele stabilite de raion; raionul – în limitele stabilite de centru; centrul – în limitele stabilite de cadrul extern. Fiecare strat invocă în mod justificat constrângerile stratului superior. Fiecare strat reproduce logica îndeplinirii condițiilor altora.
Aceasta nu este o conspirație. Este un rezultat structural. Economia politică a unor astfel de sisteme este bine înțeleasă: atunci când resursele sunt alocate de sus, stimulentele nivelurilor inferioare trec de la a produce la a primi – de la crearea de valoare la redistribuirea transferurilor. Liderii locali investesc în mod rațional nu în organizarea teritoriului, ci în relațiile cu centrul, deoarece acolo se află adevăratele resurse.
Aici se află primul paradox al guvernării locale moldovenești: sistemul creează stimulente raționale pentru un comportament care reproduce slăbiciunea teritoriului. Un primar care lucrează „corect” în cadrul sistemului – loial, fără inițiative, cu accent pe primirea transferurilor – face o alegere rațional proastă în ceea ce privește dezvoltarea teritoriului care i-a fost încredințat.
Ce controlează cu adevărat primarul
O analiză economică a guvernanței locale necesită o distincție clară între ceea ce se află în zona de control a primarului și ceea ce se află în afara acesteia. Acesta nu este un exercițiu trivial. În Moldova, granița dintre aceste zone este adesea estompată în mod deliberat, atât din punct de vedere politic (centrul evită responsabilitatea), cât și cultural (alegătorii se așteaptă la decizii cu privire la chestiuni care nu sunt în mod obiectiv de competența autorității locale).
În afara controlului primarului:
– Transferurile interbugetare și volumul acestora;
– politica tarifară pentru utilitățile publice;
– prioritățile naționale de investiții;
– deciziile donatorilor de a închide sau modifica programe;
– tendințele demografice – migrația, îmbătrânirea populației;
– condițiile macroeconomice.
În zona de control real al primarului:
– calitatea îndeplinirii funcțiilor administrative zilnice;
– structura și prioritățile cheltuielilor locale în cadrul bugetului disponibil;
– reglementările privind utilizarea terenurilor și viteza de acordare a autorizațiilor;
– calitatea comunicării cu cetățenii;
– relațiile cu întreprinderile locale;
– utilizarea activelor municipale – clădiri, terenuri, întreprinderi;
– nivelul de transparență a deciziilor;
– gradul de pregătire pentru programele donatorilor.
Ultima circumstanță merită o atenție specială. În condițiile distribuirii competitive a fondurilor nerambursabile, adevăratul avantaj nu este amploarea problemei, ci disponibilitatea de a o rezolva: disponibilitatea documentației, a specificațiilor tehnice, a autorizațiilor de teren și a calculelor de cofinanțare.
Banii nu sunt acordați celor mai sărace teritorii, ci celor care sunt mai bine pregătite. Acest lucru poate fi nedrept din punctul de vedere al justiției distributive, dar este o observație empirică stabilă.
Concluzia este simplă: zona de control a primarului este mai mică decât se așteaptă alegătorii, dar mai mare decât recunosc primarii înșiși. Cele mai multe eșecuri ale guvernanței locale apar în acest decalaj între competențele reale și realizarea lor.
Patru teze operaționale
1 – Inventarierea realității ca act managerial de bază
Primul lucru care deosebește managementul de întreținere este cunoașterea propriului teritoriu. Nu în sens retoric („ne cunoaștem oamenii”), ci în sens operațional: ce clădiri sunt în bilanț și în ce stare, ce terenuri sunt utilizate în mod nesustenabil, unde costurile utilităților depășesc orice efect rezonabil, unde infrastructura generează mai degrabă pasive viitoare decât oportunități.
Majoritatea orașelor mici din Moldova nu au acest inventar. Există contabilitate, există raportare pentru centru, există date cadastrale cu diferite grade de relevanță. Dar nu există o imagine de management a teritoriului – o înțelegere a activelor care funcționează, a celor care generează costuri fără randament, a celor care pot fi mobilizate.
Aceasta nu este o problemă tehnică. Este o problemă de atenție managerială. Un primar care știe cine deține o clădire goală în centrul orașului, de ce nu este folosită și ce afacere locală ar putea funcționa acolo, are un avantaj real față de un primar care nu știe acest lucru. Chiar și cu același buget.
2. Deficitul ca filtru al priorităților
Răspunsul standard la constrângerile bugetare în administrația locală moldovenească este să încerci să dai puțin pentru toată lumea. Un pic pentru drum, un pic pentru vacanță, un pic pentru acoperiș, un pic pentru amenajare.
Din punct de vedere politic, acest lucru este de înțeles: creează un sentiment de echitate, minimizează pierzătorii specifici. Din punct de vedere economic, este un dezastru. Răspândirea resurselor mici în multe direcții nu rezolvă nicio problemă, ci le reproduce pe toate.
Teoria constrângerilor bugetare sugerează o abordare diferită: cu cât resursa este mai mică, cu atât concentrarea este mai importantă.
Un primar cu un buget mic ar trebui să facă mai puțin, dar să o facă pe deplin. Alegeți proiectele nu pe baza vizibilității politice, ci pe criteriul efectului pe termen lung: reduce costurile în trei ani, crește baza de venituri, creează condiții pentru pasul următor?
Logica donatorilor merită o atenție specială. O capcană clasică este construirea cu fonduri nerambursabile a unor instalații a căror întreținere depășește capacitatea operațională a bugetului.
Un centru cultural cu ferestre noi care anul viitor necesită încălzire, securitate și întreținere la un cost care depășește întregul buget cultural nu este un activ. Este un pasiv. Munca inteligentă cu donatorii înseamnă bani pentru competențe, documentație, sisteme digitale, pregătirea tehnică a proiectelor. Pentru lucruri care nu necesită întreținere, dar care deschid accesul la următoarea finanțare.
3. Predictibilitatea ca politică economică
Există un rezultat constant în teoria creșterii economice conform căruia calitatea instituțiilor – în special, predictibilitatea normelor – explică variația nivelului activității antreprenoriale mai bine decât stimulentele economice pe termen scurt. Această observație se aplică la nivelul orașelor mici, cu aceeași forță pentru comparațiile între țări.
Administrația locală nu poate oferi întotdeauna întreprinderilor subvenții sau stimulente. Dar poate să le ofere ceva mai valoros: predictibilitate. Să nu schimbe regulile retrospectiv. Să răspundă la solicitări într-un interval de timp previzibil. Să nu folosească procedurile de autorizare ca un instrument de căutare a rentei. Nu împărțiți antreprenorii în „inițiați” și „outsideri”. Nu transformați fiecare interacțiune cu administrația într-un exercițiu de negociere asimetrică.
Într-un oraș mic din Moldova, unde toată lumea cunoaște pe toată lumea și informațiile se răspândesc rapid, reputația administrației de partener previzibil este un avantaj economic. Acesta nu se măsoară în lei. Dar absența sa se măsoară în întreprinderi care nu s-au deschis, investitori care nu au venit și oameni care au plecat.
4. Diaspora: de la politica sentimentală la ofertele instituționale
Moldova este una dintre țările cu cea mai mare pondere a remitențelor în PIB din lume. Pentru un oraș mic, acest lucru înseamnă: există capital privat în gospodării. Acesta este utilizat mai degrabă pentru consum decât pentru investiții – nu pentru că diaspora nu dorește să investească în țările lor de origine, ci pentru că nu există mecanisme care să transforme dorința privată în acțiune colectivă.
Politica privind diaspora în majoritatea orașelor moldovenești se reduce la două formate: evenimente nostalgice și apeluri abstracte la investiții. Niciuna dintre acestea nu funcționează, deoarece niciuna nu oferă o construcție de gestionare concretă.
O persoană care pleacă în Germania sau Italia nu a încetat să mai fie cetățean al orașului său. Dar el ia decizii economice la fel de rațional ca orice alt investitor: are nevoie de transparența condițiilor, de responsabilitate clară, de un randament previzibil sau cel puțin de o raportare fiabilă cu privire la utilizarea fondurilor.
O cooperativă în care să poți investi cinci sute de euro și să primești un raport anual transparent nu este o utopie. Este o chestiune de voință politică și de infrastructură instituțională minimă la nivel local. Acolo unde există această infrastructură, diaspora participă. Acolo unde nu există o astfel de infrastructură, diaspora participă.
Încrederea ca instituție
În economia politică, există un concept de „capital social” ca factor care determină eficiența acțiunii colective.
Aplicat la un mic oraș din Moldova, acesta poate fi formulat mai precis: încrederea în administrația locală este singura resursă care nu depinde de centru, nu provine de la donatori și nu este definită de un cadru extern. Este o producție la nivel local.
Încrederea este distrusă într-un mod specific. Nu printr-un mare eșec, ci prin acumularea de mici discrepanțe între ceea ce s-a promis și ceea ce s-a întâmplat.
Un primar care promite un drum nou, un sistem reînnoit de alimentare cu apă și un investitor important, dar nu își îndeplinește niciunul dintre angajamente și explică acest lucru prin circumstanțe externe, nu este doar un manager prost. El reduce sistematic disponibilitatea cetățenilor pentru acțiunea colectivă, deoarece demonstrează că participarea nu schimbă rezultatul.
Inversul este de asemenea adevărat. Un guvern care identifică în mod onest constrângerile – „nu putem construi un drum nou în acest an, dar putem face trei lucruri specifice în cartierul de lângă școală” – și face exact asta, creează ceva mai valoros decât un proiect finalizat. Creează un model funcțional de responsabilitate. Într-un mediu în care acest model este rar, acesta este un avantaj competitiv.
Transparența în procesul decizional – cine primește terenul și în ce condiții, de ce acest proiect este primul și altul așteaptă, cât costă întreținerea facilităților municipale – nu face bugetul mai bogat. Dar reduce asimetria de informații dintre autorități și cetățeni, ceea ce este o condiție necesară pentru apariția încrederii.
Subiectivitatea ca poziție managerială
Pentru a încheia analiza, este necesar să formulăm o teză mai largă. În configurația actuală a economiei politice moldovenești, puterea locală îndeplinește o funcție care poate fi numită „ultima linie a subiectivității”: nivelul la care țara fie rămâne instituțional vie, fie se transformă definitiv într-o schemă administrativă de transfer a deciziilor altora.
Aceasta nu este o romanțare a administrației locale. Este o observație cu privire la modul în care funcționează sistemele instituționale. Atunci când toate nivelurile de guvernare funcționează într-un mod de transmitere a deciziilor de sus în jos, sistemul își pierde capacitatea de a se adapta. Acesta devine fragil – deoarece cunoștințele despre ceea ce se întâmplă cu adevărat la nivel teritorial nu ajung la vârf, iar problemele nu sunt rezolvate acolo unde apar.
O administrație locală care înțelege acest lucru acționează diferit. Rezolvă problemele astfel încât acestea să nu poată fi reduse la tăcere. Pregătește proiecte astfel încât refuzul centrului să pară o soluție politică, nu tehnică. Construiește coaliții locale în jurul unor probleme specifice – apă, drumuri, școli, piețe – nu ideologii politice. Refuză troaca – nu din motive morale, ci pentru că își dă seama că troaca este cea care reproduce chiar rutina care face teritoriul slab.
Aceasta nu este o revoluție. Primarul local nu va schimba arhitectura federalismului fiscal moldovenesc. El nu va anula logica cadrului extern. Nu va inversa peste noapte tendința demografică.
Dar el poate face viața pe teritoriul său puțin mai ușor de gestionat și, prin urmare, puțin mai demnă. Și aici se trasează linia dintre guvernare și servicii.
Dumitru Tărăburcă,
expert în dezvoltarea și evaluarea proprietății
