Лилиана Якони
Профессиональный опыт: министерство финансов, начальник управления; правительство Республики Молдова, генеральный секретарь; в настоящее время — депутат парламента Республики Молдова.
LP: — Сторонники реформы утверждают, что объединение примэрий позволит создать более эффективные органы управления. В то же время критики опасаются, что маленькие сёла могут потерять свой «голос» и влияние. Каким образом государство может гарантировать, что в результате реформы не появятся «забытые» населённые пункты?
— Скажу вам свое мнение как чиновника. С одной стороны, теоретически это звучит хорошо: сильные примэрии. Ведь примэрия с 500 жителями не имеет доступа к инвестиционным фондам, не имеет достаточных доходов, не говоря уже о развитии населенного пункта. Ни один экономический агент не заинтересован развивать бизнес в маленьком селе, где нет рабочей силы, нет инфраструктуры, нет элементарных публичных услуг. Поэтому, действительно, теоретически было бы правильно объединить 3, 4, 5 таких примэрий.
Сейчас в законе об укрупнении, а также в Законе об административно-территориальном устройстве Республики Молдова установлен порог в 3 000 жителей для населенного пункта. Если честно, я считаю, что в нынешних условиях 3 000 — это слишком мало. Цель должна быть от 3 500 и выше.
Почему? Потому что маленькое село не может развиваться самостоятельно: не может получить доступ к бюджетным средствам, например из Национального фонда регионального и местного развития. Не соответствует критериям отбора. Чтобы претендовать на более крупные фонды, например, на проекты по водоснабжению, нужно минимум 1 000 хозяйств. С 300 хозяйствами это невозможно. Это невыгодно, потому что стоимость строительства водопровода слишком высока.
Еще одно: органы местного публичного управления могут участвовать в разных проектах с финансированием ЕС, трансграничных проектах и т. д. И опять же, одно из условий — чтобы примэрия имела достаточное число жителей. ЕС не финансирует проекты в населенных пунктах, которые «еле дышат».
Кроме этого, я считаю, что в крупной примэрии может появиться конкуренция. Конкуренция на должность примара, к примеру, чтобы победил лучший, в идеальном варианте. Конкуренция на доступ к публичным должностям, например, секретаря местного совета. Советники тоже — будет конкуренция, будут лучшие из лучших. Это положительная сторона.
Негативная сторона — это «забытые» села. Риск действительно существует. Сейчас речь идет о процессе добровольного укрупнения, а самое позднее к осени будет и процедура нормативного объединения — когда карту Республики Молдова «нарисуют». И не исключено, что некоторые села действительно будут «забыты».
Если в проекте, с которым правительство выйдет летом или осенью, не будут предусмотрены конкретные критерии поддержки малых сел, не будет никакого смысла в этом процессе. Нужно предусмотреть в законе, чтобы при получении инвестиции центром новой примэрии учитывалось и маленькое село.
То есть нельзя инвестировать только в административный центр или более крупное село. Должна быть справедливая формула.
В любом случае полного баланса добиться не удастся — преимущество всегда будет на стороне более крупного и сильного населенного пункта. Решения будут приниматься с учётом мнения жителей всей объединённой территории, однако в большом селе проживает больше людей, а значит, именно его позиция будет доминировать. Жители маленьких сел окажутся в меньшинстве.
Поэтому такие риски необходимо заранее учитывать и четко прописывать в новом законе о реформе административно-территориального устройства.
Нужно предусмотреть участие советников в выборах — какая будет их квота от объединяемых населенных пунктов. Чтобы не получилось, что из более крупного села будет пять советников, а из маленького — один. Нужно сбалансировать все это.
При любой реформе есть довольные и есть недовольные. Это надо иметь ввиду.
LP: — Многие граждане принимают идею реформы, но боятся централизации услуг — выдачи документов, социальной помощи и т.д. Какие гарантии получат граждане, что доступ к этим услугам не ухудшится?
— Социальная помощь через реформу Restart министерства труда уже давно централизована. Последствия этой непродуманной реформы уже отражаются на гражданах. Насколько я знаю, сейчас идет и реформа централизации в образовании. Та же ошибка, та же тактика — «наступать на те же грабли».
Председатель района, примар, советники лучше всех знают, что происходит на местах. Сейчас они исключены из этого процесса.
Что касается выдачи документов и других государственных услуг — кадастровых справок, удостоверений личности, свидетельств о смерти, — то людям и без того приходится проходить сложный путь до Агентства государственных услуг. Например, выдачу свидетельств о смерти уже вывели из компетенции примэрий и передали АГУ. Но как пожилой женщине, у которой дома умер муж, ехать за этим документом в районный центр? Это может быть 20, 30 или даже 40 километров. Для многих это действительно серьезная проблема.
В концепции реформы, представленной Государственной канцелярией, нет ничего конкретного о децентрализации или централизации этих услуг. То есть они еще сами не знают, что будет с этими услугами. Кто будет работать в примэрии? Кто будет общаться с гражданами? Очень много неизвестных.
Мы ещё с прошлого года говорили: представьте реформу, представьте концепцию, давайте обсуждать заранее. Но этого не было. Нельзя проводить реформу в спешке, как в конце 90-х. Тогда многое делали вслепую. В течение 20 лет, с 2003 по 2023 год Счетная палата при аудитах все еще находила нарушения в бухгалтерии, учете имущества, земли и т. д.
Мы, к сожалению, так и не учимся на ошибках и продолжаем их повторять.
У нас нет никаких гарантий, и я не могу сказать, что они будут. Я не видела ничего конкретного в концепции Госканцелярии: ни о доходах примэрий, ни о налогах, ни о трансфертах, ни о фондах, ни о гарантиях финансирования, ни о полномочиях на местном уровне. Поэтому говорить о гарантиях не приходится.
LP: — В Республике Молдова существует недоверие к реформам, навязанным сверху. Как примаров и жителей убеждают в том, что амальгамация необходима прежде всего им самим? И действительно ли это добровольная реформа?
— Закон об укрупнении был принят в 2023 году. Его недостаточно объяснили — причем простым и понятным для примаров и жителей языком.
Только в конце прошлого года и в начале этого года начали говорить о том, что нас ждет нормативная амальгамация, то есть фактически новое административное перекраивание карты страны. Примары начали активнее интересоваться процессом, искать информацию. И очень многие из них — из страха, из опасения, что позже их объединят с теми, с кем они сами не хотят объединяться, — начали инициировать добровольную амальгамацию.
В большинстве случаев ситуация выглядит примерно так: «лучше я сам объединюсь так, как считаю нужным, чем меня принудительно присоединят к соседу, с которым я не хочу быть вместе».
Другая часть примаров пошла на объединение просто потому, что им сказали, что так надо. Есть и те, кто действительно хочет попробовать такой вариант реформы, но даже им порою говорят: «нет, так не пойдет, а пойдет вот так».
Недоверие действительно существует. Очень многие примары и председатели районов опасаются: что будет, если они уже приняли решение об объединении, создали рабочую группу, продвинулись в процессе, провели опросы жителей, организовали социологические исследования — а потом приедет кто-то из центра и все отменит только потому, что это кому-то не понравится? Такие опасения действительно есть.
Является ли эта реформа добровольной? И да, и нет.
LP: — Эксперты говорят, что проблема заключается не только в большом количестве примэрий, но и в нехватке специалистов и финансовых ресурсов на местном уровне. Откуда тогда появятся более квалифицированные кадры?
— Начнем с конкуренции. Представим себе большое село примерно с 4 тысячами жителей, где примар находится уже на седьмом-восьмом мандате. Все вроде бы хорошо: есть инвестиции, поскольку село большое, есть постоянный доступ к правящим партиям. Все выглядит красиво.
При этом кадастровый специалист — десять классов образования. А ведь для такой должности необходимы базовые профессиональные знания. Или, например, секретарь местного совета с педагогическим образованием занимается подготовкой всей документации примэрии. Или библиотекарь работает главным бухгалтером. При всем уважении к этим профессиям, это все же парадоксальные ситуации.
И нехватка кадров наблюдается даже в больших селах. И я знаю о чем говорю.
И все же я надеюсь, что появится конкуренция и будут отбираться лучшие специалисты. Я действительно на это надеюсь. И когда, например, объявят конкурс на должность главного бухгалтера, на нее придет человек с экономическим, бухгалтерским образованием, знаниями в области аудита и так далее.
LP: — Что фактически изменится после укрупнения населенных пунктов, кроме того, что измененится административная карта?
— Я отвечу, как это должно было бы работать. Крупный населенный пункт имеет потенциал, в том числе за счет расширения полномочий примара — чтобы он занимался не только текущим управлением местными делами. Например, чтобы у него была возможность принимать определенные конкретные решения в сфере местной налоговой политики. Это уже зависит от министерства финансов — какие именно полномочия будут предоставлены примару.
Если, например, примару дадут возможность устанавливать определенные льготы или отступления от базовой налоговой ставки, это поможет привлекать инвесторов. Он сможет выходить с инициативами по использованию и развитию муниципального имущества.
Сейчас есть заброшенные школы, профессиональные училища, клубы, залы — объекты, с которыми нужно что-то делать, в том числе через привлечение инвесторов.
LP: — Вы напомнили мне систему Германии — систему «ландов», где у земель есть широкие полномочия и автономия в принятии решений, в том числе в вопросах сбора и распределения налогов и использования средств.
— Невозможно существовать только за счет аренды земель примэрии. Тем более, что этих земель уже не так много. У меня есть земля, есть недвижимость. Я привлекаю инвестора — так дайте мне возможность, если я его привлек, например, освободить его на три года от 50% налога на прибыль юридического лица. Дайте мне возможность субсидировать пять рабочих мест. То есть существуют определенные инструменты, которые необходимо продумать.
Но боюсь, что сейчас, когда мы фактически находимся во второй половине мая, уже слишком поздно для реформы, которая должна вступить в силу с 1 января 2027 года.
LP: — В публичном пространстве существуют подозрения, что реформа может иметь и политический, и электоральный эффект в контексте местных выборов осенью 2027 года. Считаете ли Вы, что укрупнение может дать преимущество определенным партиям на предстоящих выборах? Если да, то каким образом?
— И я, как председатель комиссии, и мои коллеги по фракции неоднократно просили не политизировать этот процесс. Вовлекайте в него жителей. Вовлекайте примаров. Только не политизируйте. Если не хватает ресурсов или экспертной поддержки — скажите об этом, и мы готовы помочь. В нашей команде есть примары с большим практическим опытом, и мы открыты к сотрудничеству. Но, к сожалению, к нам никто так и не обратился.
К сожалению, политический фактор действительно присутствует в этом процессе, причём далеко не в лучшем смысле. Мы категорически осуждаем подобное вмешательство. Нужно дать примарам возможность спокойно выполнять свою работу. Там, где им требуется поддержка, — помогать; там, где не хватает знаний или опыта, — обучать, консультировать и работать вместе с ними, а не создавать дополнительные препятствия.
LP: — Что произойдет с сотрудниками небольших примэрий? Есть ли уже оценки возможных сокращений персонала?
— Пока никаких расчетов нет. Неизвестно, какой будет новая штатная структура, сколько должностей сохранят и какие именно функции останутся на местном уровне.
Безусловно, риск потери рабочих мест существует. В любой примэрии есть базовый штат: секретарь местного совета, бухгалтер, кадастровый специалист, сотрудник по сбору местных налогов и сборов, а также ещё несколько работников. В общей сложности это примерно 5–7 штатных единиц.
Но далеко не во всех примэриях эти должности полностью укомплектованы. Есть случаи, когда один бухгалтер ведет сразу две, три или даже четыре примэрии. А есть примэрии, где бухгалтера нет вообще — тогда всей финансовой работой занимается либо сам примар, либо документы передаются в финансовое управление районного центра.
Вероятность того, что часть сотрудников может лишиться работы, действительно существует. С другой стороны, после объединения увеличатся объемы финансирования и количество операций, проходящих через примэрию, поэтому нельзя исключать, что в некоторых случаях потребуется не один, а два бухгалтера или два кадастровых специалиста. Хотя, на мой взгляд, таких ситуаций будет немного.
В то же время у людей останется возможность переквалифицироваться. Например, бухгалтер сможет пройти курсы, организованные министерством финансов, получить сертификат аудитора и затем работать аудитором сразу для нескольких примэрий. Почему нет?
LP: — Административная реформа обсуждается в Молдове уже много лет, однако ни одна власть так и не довела её до конца. Почему, по-Вашему, сейчас должно быть по-другому?
— Главное отличие в том, что Республика Молдова получила статус страны-кандидата на вступление в Европейский союз. Кроме того, у нас есть стратегия реформы публичного управления, в рамках которой правительство ещё в 2023 году официально взяло на себя обязательство провести административно-территориальную реформу.
В отчёте Европейской комиссии по расширению за 2024 год впервые прямо упоминается необходимость пересмотра административно-территориальной структуры Республики Молдова. А в отчёте за 2025 год уже более подробно говорится о том, что правительство должно взять на себя проведение полноценной административно-территориальной реформы.
Скорее всего, в новой системе сохранятся муниципии, районы и крупные коммуны. Давайте посмотрим — возможно, в итоге действительно получится что-то хорошее.
