Realitatea existentă
Unul dintre principalele obstacole în calea dezvoltării locale în Republica Moldova este gradul ridicat de fragmentare a administrațiilor municipale, agravat de nivelul scăzut al descentralizării fiscale locale.
Cu alte cuvinte, avem multe administrații municipale mici, cu venituri proprii insuficiente pentru a aborda probleme complexe de infrastructură și dezvoltare locală. Ca urmare, administrațiile municipale devin dependente de transferurile de la bugetul de stat, potrivit unei note analitice elaborate de analiștii Expert-Grup.
La rândul său, acest fenomen de centralizare fiscală generează două probleme principale. Prima este legată de distorsionarea motivației administrațiilor municipale: în loc să se preocupe de creșterea economiei locale și, în consecință, a bazei fiscale locale, acestea se concentrează pe primirea de transferuri de la bugetul de stat, ceea ce, în timp, sporește dependența de centru și alimentează fenomenul clientelismului politic.
A doua problemă este lipsa cronică de resurse pentru rezolvarea problemelor locale din cauza impredictibilității sistemului de transferuri și a mecanismului centralizat de gestionare a finanțelor publice, care adesea nu corespunde nevoilor reale la nivel local.
Statistici nefericite
Conform recensământului din 2024, mai mult de o treime din primării au o populație mai mică de 1 000 de locuitori și aproximativ jumătate au între 1 000 și 3 000 de locuitori.
Conform datelor din 2025, ponderea medie a impozitelor și taxelor în veniturile locale era de numai 23%, majoritatea bugetelor fiind generate de transferuri de la bugetul central. În plus, cu cât primăria este mai mică, cu atât este mai dependentă de transferurile de la bugetul central și cu atât este mai mică baza fiscală locală (ponderea impozitelor și taxelor în veniturile administrației locale este de numai 20 % în primăriile cu mai puțin de 1 000 de locuitori).
Astfel, reforma de fuziune a primăriilor prin încurajarea fuziunilor voluntare și introducerea unui prag minim regulamentar de 3 000 de locuitori pe primărie, anunțată de guvern la 8 aprilie 2026, pare justificată.
Dar este optim un prag de 3 000 de locuitori și este această reformă suficientă pentru a îmbunătăți capacitatea primăriilor de a rezolva problemele locale și de a participa mai activ la dezvoltarea locală?
Experții au încercat să răspundă la aceste întrebări pe baza unor analize statistice și econometrice pentru a oferi o bază analitică solidă pentru dezbaterea privind reforma în cauză.
Poate amalgamarea municipalităților să contribuie la dezvoltarea locală?
O corelație simplă între mărimea populației și baza fiscală locală a unei municipalități (măsurată ca pondere a veniturilor fiscale în totalul veniturilor la nivelul primăriei) indică o relație statistică pozitivă clară. Prin urmare, municipalitățile mai mari tind să aibă mai multe venituri proprii care pot fi direcționate către dezvoltarea locală.
Cu toate acestea, relația dintre dimensiunea municipalității și baza fiscală locală nu este liniară: o municipalitate mai mare nu înseamnă automat o municipalitate mai puternică, deoarece există, de asemenea, comune cu o populație mai mare în care ponderea impozitelor în veniturile totale este mai mică decât în municipalitățile mai mici.
„Avem de-a face cu eterogenitatea observațiilor, ceea ce necesită o abordare atentă a reformei luate în considerare. Corelația dintre mărimea populației și baza fiscală locală slăbește pe măsură ce excludem din setul de date comunele mari (cu peste 6.000 de locuitori), comunele foarte mici (cu mai puțin de 500 de locuitori) și, mai ales, dacă analizăm doar comunele cu între 1.000 și 4.000 de locuitori, ceea ce reprezintă 55% din total”, raportează analiștii.
Astfel, mărimea populației poate contribui la performanța municipală, dar nu este un factor major. În plus, se pare că există alți factori, non-demografici, care pot juca un rol mult mai important în dezvoltarea locală.
Descentralizarea fiscală este cel mai important factor
„Analiza econometrică confirmă importanța consolidării municipale pentru îmbunătățirea eficienței municipale, însă descentralizarea fiscală joacă un rol și mai important. Am testat mai multe modele econometrice de regresie pentru a obține cel mai bun model posibil care să explice factorii care pot contribui cel mai mult la dezvoltarea locală. În acest sens, dezvoltarea locală a fost măsurată prin ponderea veniturilor locale în veniturile totale ale administrațiilor urbane. Astfel, ea este influențată pozitiv de mărimea populației, dar și mai pozitiv de impozitele pe cap de locuitor încasate de autoritățile municipale și negativ de transferurile de la bugetul de stat pe cap de locuitor”, spun analiștii Expert-Grup.
Regresia estimată este neliniară în raport cu populația, ceea ce înseamnă că există un prag minim de populație sub care nicio municipalitate nu poate fi eficientă sau capabilă să gestioneze o bază fiscală locală adecvată.
Coeficientul negativ al variabilei populație reflectă faptul că, atunci când populația este scăzută, o creștere a dimensiunii unității administrative nu conduce automat la îmbunătățirea performanței fiscale. Acest rezultat indică doar existența unor economii de scară insuficiente în unitățile mici, care sunt compensate numai după depășirea unui prag critic al populației.
1000 de locuitori este punctul critic
Pragul critic în acest sens este estimat la 1000 de locuitori pe municipalitate – astfel de unități teritoriale prezintă o eficiență fiscală scăzută, practic nu au bază fiscală locală și rămân permanent dependente de transferurile de la bugetul de stat.
Astfel, pragul de 1.000 de locuitori nu reprezintă pragul funcțional minim pentru municipalități. De la acest punct de cotitură, baza fiscală locală începe să crească, dependența de transferuri scade și capacitatea administrativă se îmbunătățește.
Pragul minim menționat mai sus are două implicații principale pentru reforma administrativă teritorială:
– Pragul minim anunțat de guvern este justificat;
– ipoteza conform căreia primăriile mari sunt a priori eficiente și eficace este infirmată.
În primul rând, pragul minim de 3 000 de locuitori per primărie anunțat de guvern la 8 aprilie 2026, când a fost prezentat conceptul oficial de reformă, este justificat. Astfel, pragul minim de 3 000 de locuitori stabilit de guvern oferă o anumită rezervă de eficiență în raport cu pragul minim definit mai sus.
În plus, este luată în considerare dinamica demografică manifestată prin migrația tot mai accentuată a populației de la sate către orașe. Astfel, o proporție semnificativă de primării, care au în prezent 1 500-2 500 de locuitori, sunt susceptibile de a continua să scadă și, prin urmare, să se situeze sub pragul minim de eficiență.
În al doilea rând, pragul estimat este mai mic decât 2/3 din primării, ceea ce contrazice ipoteza conform căreia primăriile mari sunt a priori eficiente și eficace.
Concluzii și recomandări
Experții insistă asupra faptului că consolidarea primăriilor ar trebui să fie completată de o reformă la scară largă a descentralizării fiscale.
Analizele statistice și econometrice demonstrează în mod clar că fragmentarea excesivă a administrațiilor municipale reprezintă un obstacol structural serios în calea dezvoltării locale în Moldova, însă mărimea populației, deși importantă, nu este un factor determinant al eficienței cheltuielilor bugetare locale.
Rezultatele indică existența unui prag funcțional minim de aproximativ 1000 de locuitori, sub care administrațiile urbane sunt structural neviabile și dependente de transferuri, ceea ce justifică pe deplin reforma de unificare și chiar confirmă adecvarea pragului de 3000 de locuitori propus de guvern.
În același timp, analiza arată că, odată depășit acest prag, creșterea populației nu garantează automat eficiența, iar evoluția bazei de impozitare este determinată în principal de factori fiscali și instituționali, în special de capacitatea de colectare a impozitelor și de nivelul de dependență de transferuri.
În acest context, guvernul ar trebui să abordeze reforma teritorial-administrativă într-o manieră holistică.
În primul rând, ar trebui să se acorde prioritate comasării municipalităților aflate sub un prag funcțional critic, evitându-se în același timp comasarea mecanică sau excesivă care nu ar aduce anumite beneficii.
În al doilea rând, reforma ar trebui completată prin aprofundarea descentralizării fiscale, încurajarea veniturilor proprii ale municipalităților, reducerea dependenței de transferuri și crearea unor mecanisme de stimulare a dezvoltării economice locale.
În al treilea rând, ar trebui îmbunătățită eficiența guvernanței, inclusiv prin optimizarea cheltuielilor de personal și consolidarea capacității instituționale la nivel local.
În concluzie, obiectivul reformei nu ar trebui să fie atât crearea de municipalități mai mari în sine, ci mai degrabă crearea de municipalități viabile, autonome din punct de vedere fiscal și capabile să genereze dezvoltare locală. Prin urmare, succesul reformei va depinde nu numai de reorganizarea teritorială, ci mai ales de capacitatea de a face din administrația locală un participant activ la dezvoltarea economică.
