Профессиональное исследование коррупционных рисков провела Счетная палата в партнерстве с экспертным сообществом. Исходя из практики аудиторских миссий, определились «фавориты» приложения сил – государственные компании и таможенные органы. Руководство страны, правда, называет и третьего традиционного лидера – фискальные службы. Но им, как говорится, диктует ситуация. Системные риски гораздо глубже.

Счетная палата представила соответствующие выводы, на основе которых могут быть предприняты определенные шаги по снижению рисков коррупции в органах власти, особенно в новых реалиях. Исследование «Сектор государственных компаний: коррупционные риски и необходимые реформы» содержит ответы, почему в условиях очень скромной их эффективности они усиливают не только макроэкономические, но и коррупционные риски. Работа проведена совместно с Независимым аналитическим центром Expert-grup при поддержке организации National Endowment for Democracy (NED).

Груз старых проблем

Во-первых, говорится в исследовании, снижение эффективности госкомпаний связано с явлением коррупции внутри них. Эксперты рассматривают необходимые предпосылки для надлежащего управления компаниями, анализируют пробелы, выявленные на законодательном и институциональном уровне, и приводят конкретные примеры того, как факторы коррупционного риска на уровне государства и компаний наносят ущерб общественным интересам. В этом контексте предлагается интерпретировать факторы, способные создать риск коррупции, как реальные препятствия для добросовестного отношения к функционированию. Их надо устранить.

Основными препятствиями являются:

- Отсутствие четкого разграничения роли субъектов, участвующих в управлении госкомпаниями. Правительство не ограничивается определением и обновлением имущественной политики, но активно и непосредственно участвует в управлении госкомпаниями, что создает предпосылки для конфликта интересов при определении государственной политики.

- Отсутствие четко определенной политики в отношении госсобственности, которая объясняла бы обоснованность владения активом, а также отсутствие полномочий у государственных компаний и советов. Это создает многочисленные предпосылки для незаконного присвоения госимущества.

- Несовершенная институциональная структура и ограниченные институциональные возможности Агентства публичной собственности (в контексте очень обширного мандата) значительно повышают риск неэффективного управления общественным достоянием.

- Низкое качество корпоративного управления, характеризующееся непрозрачностью процесса выдвижения членов советов предприятий и цензорских комиссий, отсутствием независимых членов и критериев оценки их деятельности, низкая степень подотчетности гражданам.

- Низкий уровень прозрачности в госкомпаниях. Отсутствие информации на их сайтах о вознаграждениях руководящих работников и членов правления, состава правления и ревизионной комиссии, отчетов о деятельности правления, исполнительной власти, ревизионной комиссии, аудиторских заключений и т. д., представляют собой серьезные препятствия и плодят риски коррупции.

Выводить на чистую воду

По мнению экспертов, во многом формальный внутренний контроль на фоне практически отсутствующего внешнего контроля серьезно расширяет возможности для хищения средств. Отсутствие комиссий цензоров внутри госпредприятий, а также подчинение и подотчетность служб аудита и внутреннего контроля исключительно директору делает решения правления практически неподконтрольными. Это и проблемные приобретения, истощающие ресурсы госкомпаний, и уклонение от закупок путем заключения дополнительных соглашений, и организация закупок без включения их в план или без обоснования их необходимости или возможности, а также проведение закупок по процедурам, не обеспечивающих широкого участия участников торгов.

Еще одна распространенная практика – сдача в аренду неиспользуемых в производственном процессе активов или неиспользуемых земельных участков по ценам ниже рыночных, несоблюдение порядка утилизации объектов и т. д. Неэффективное администрирование является причиной недополучения госкомпаниями значительных доходов. Пассивность исполнительного органа в процессе исполнения требований представляет собой большой риск хищения государственных средств, а также косвенный способ кредитования частных лиц.

Ошибки в ведении бухучета, когда неадекватно отражаются объекты недвижимости и земельные активы, отсутствие первичной документации по долгам госкомпаний, несформированные резервы по компромиссным требованиям или неиспользованным отпускам работников и т.д. – все это не просто ошибки. За этим часто стоит злой умысел, говорится в исследовании.

Кроме того, найм персонала с превышением лимита штатного расписания, без проведения публичных конкурсов, необоснованные выплаты премий и надбавок, особенно руководящему составу, в контексте сомнительной деятельности госкомпаний представляет собой прямые издержки неэффективного управления, которые несет общество.

Член CП Андрей Мунтяну отметил положительную динамику по устранению выявленных пробелов по отдельным аспектам. В результате выполнения аудиторских рекомендаций только за 2020 г. годовой баланс госимущества увеличился, по сравнению с 2019 г., примерно на 23,3 млрд леев.

Г-н Мунтяну отметил, что Счетная палата уделяет особое внимание системному подходу к наиболее важным проблемам, выявленным на основе глубокого анализа рисков. В связи с этим в настоящее время СП осуществляет 2 аудиторские миссии относительно соответствия нормативам управления госимуществом в Агентстве публичной собственности и деятельность представителей государства в Советах директоров.

Максимально обобществив корпоративное управление с применением высоких стандартов прозрачности, внешнего контроля, утверждением политики госсобственности с устранением нормативных недостатков, привлечением внимания СМИ и трезвым подходом к проблематике можно добиться какого-то результата, считают эксперты. И не только на бумаге.

Таможня берет не все добро

Результаты исследования «Коррупционные риски в сфере таможенного администрирования: как пресса и гражданское общество могут их контролировать» были во многом сопряжены с отчетами Счетной палаты. Контролирующий орган установил, что значительное количество деклараций подлежит определению таможенной стоимости «резервным» методом, без последовательного применения других методов, предусмотренных законодательством, и без автоматизированной идентификации операций, что влечет повышенный риск занижения таможенной стоимости.

Еще одной проблемой, выявленной СП, является отсутствие надлежащего пост-таможенного контроля. При ввозе гуманитарной помощи с предоставлением налоговых льгот имели место ситуации, когда товары, заявленные как гуманитарная помощь, не соответствовали нормативным критериям.

Петру Ротару, член СП, подтвердил, что согласно Отчету проверки соблюдения госбюджета Таможенной службой в 2019 году, Счетная палата установила наличие некоторых нарушений, которые значительно снижают степень соблюдения таможенного законодательства. Это влияет на уровень сбора доходов в госбюджет. Также г-н Ротару упомянул, что в текущем году СП проводит миссию аудита сбора доходов Таможенной службой в 2020-2021 гг.

Формы, которые коррупция может принимать на таможне, весьма разнообразны. От ускоренного оформления документов, недекларирования товаров, удостоверения фиктивного экспорта для получения возмещения НДС - до ошибочной классификации товаров, занижения их стоимости, принятие ложного декларирования страны происхождения и т.д.

Доходы от импорта составляют более половины налоговых поступлений, и, по оценкам Всемирного банка, более 30% доходов от импорта в развивающихся странах теряется из-за коррупции. Коррупция на таможне также задерживает обработку импортных и экспортных товаров и снижает конкурентоспособность компаний. Согласно отчету Doing Business, в 2020 году среднее общее время таможенного оформления экспортных товаров в Молдове было в семь раз больше, чем в ЕС, и в три раза — импортных.

Банальная контрабанда, ввоз опасных, контрафактных и преступных предметов и манипуляция со стоимостью особенно ощутимы в условиях малой и открытой экономики страны, где чистый экспорт товаров и услуг вносит большой вклад в формирование ВВП. Согласно исследованию, опубликованному в 2022 г. Альянсом малых и средних предприятий Молдовы, почти каждая вторая малая или средняя компания, осуществлявшая импорт за последние три года, заявила, что у них возникали трудности из-за коррупции на таможне. В восприятии представителей бизнес-среды, коррупция на таможне чаще всего направлена на ускорение процедур таможенного оформления и превышение задекларированного количества ввозимых товаров.

Правда, после утверждения порядка электронного таможенного оформления товаров хозяйствующие субъекты констатировали существенное упрощение таможенных процедур и снижение коррупционного поведения. Однако есть определенные проблемы, в том числе нечеткость законодательства в отношении документов, отнесение импортируемых товаров к тарифным подпозициям, предусматривающим более высокие налоги, задержка процедур оформления, отсутствие правового механизма добровольного признания непреднамеренных ошибок. Выводы Счетной палаты подтверждают эти опросы.

Таможня в зазеркалье

Есть методы, которые очень целенаправленно выявляют факты коррупции на таможне. Это сравнение зеркальной статистики. Суть метода заключается в сравнении данных об экспорте товаров, зарегистрированных другими странами, с импортом товаров, зарегистрированных национальными таможенными органами.

Метод позволяет выявить товары, для которых высок риск мошенничества, а также вероятный вид мошенничества. Когда доступны не все данные, необходимые для сравнения зеркальной статистики, могут использоваться другие методы, такие как сравнение таможенной статистики со статистикой банковских платежей по импорту товаров и метод товарных потоков.

Эксперты видят преимущество в использовании именно последнего метода. Метод товарных потоков предполагает уравновешивание всех источников и видов использования конкретного продукта с использованием бухгалтерских уравнений. Физическое количество продукта, произведенного в стране плюс импорт, должно соответствовать количеству, потребленному в стране плюс экспорт и изменения в запасах продукта. Большое расхождение между двумя частями тождества предполагает наличие незаконной торговли.

Кроме того, Меры политики по борьбе с коррупцией на таможне могут включать ускорение оцифровки и автоматизации таможенных процессов. Таможенная служба должна использовать все функциональные возможности системы ASYCUDA World, в частности, связанные с управлением рисками и посттаможенным аудитом.

Рекомендуется реализовать меры по обеспечению подотчетности сотрудников таможни, такие как надзор, ротация, отчеты о проделанной работе, распределение этически чувствительных функций между должностными лицами, прошедшими специальное обучение.

Рекомендуется также координация и обмен информацией между соответствующими национальными органами и органами других стран. Экономические субъекты, гражданское общество и СМИ могут внести свой вклад в борьбу с коррупцией на таможне, в том числе путем создания платформ для обмена информацией и подачи жалоб.