Сергей Мержан
Желаемое
В первую очередь перед реформаторами стоит большая проблема контроля, которую пытаются решить разными способами. Этому был посвящен прошедший на прошлой неделе двухдневный семинар под эгидой Всемирного банка «Мониторинг государственных закупок: практика, опыт и инновационные подходы». Эксперты разных стран делились с молдавскими коллегами опытом мониторинга и развития электронных систем закупок, использования ИИ, укрепления внутреннего контроля и т.п.
Мероприятие состоялось в контексте продолжающихся усилий по модернизации системы госзакупок и в рамках проекта «Эффективность государственных закупок и соотношение цены и качества в Республике Молдова», финансируемого многосторонним донорским трастовым фондом M-GROW («Молдова – рост, устойчивость и возможности для благополучия»).
На модернизацию электронных систем госзакупок Всемирный банк выделил Молдове $4 млн. В мае подписано соответствующее соглашение о предоставлении гранта. Нынешний визит миссии Всемирного банка был посвящен «оценке хода реализации проекта и определению мер поддержки для модернизации электронной системы государственных закупок».
Вовлеченные в проект структуры – Министерство финансов, Агентство по государственным закупкам, Центр информационных технологий в финансах и другие центральные и местные органы власти – планируют шаги по разработке новой электронной системы взамен действующей платформы MTender и укрепление «институциональных возможностей» ведомств.
«Решение о разработке новой автоматизированной информационной системы «Реестр государственных закупок» (АИС «РГЗ») обусловлено необходимостью создания платформы, основанной на современных технологиях, значительно более совершенных, чем используемые в действующей системе. АИС «РГЗ» будет охватывать весь цикл закупок — от планирования до управления контрактами и их модификации — и позволит интегрировать инструменты искусственного интеллекта, будучи разработанной в полном соответствии со стандартами и практиками ЕС», — говорится в официальном сообщении минфина.
Как считает Сергей Мержан, программный директор Expert-Grup, если принципиальное решение о замене действующей системы принято, то «необходимо утверждение на правительственном уровне нового концепта электронной системы, своеобразного технического задания, поскольку речь идет не только о технических решениях, но и о функционале системы, ее разработке и внедрении, обслуживании и многих других вещах, которые обеспечивают ее работоспособность».
Пока же минфин делится информацией о предпринятых им мерах, обновлении вторичной нормативной базы. И только. Так, был предпринят «найм национального эксперта для разработки бизнес-процессов и технических спецификаций, определены закупочные процессы, разработано техзадание на разработку новой системы и подготовлена документация для запуска процедуры закупки разработчика ИТ-решений», сообщило ведомство.
Кроме того, министерство в партнерстве с GIZ и Государственной канцелярией разрабатывает комплексный механизм мониторинга стратегических закупок путем объединения платформ project.gov.md и SI e-Monitorizare с использованием инфраструктуры MConnect. Новый механизм позволит отслеживать реализацию стратегических проектов, расходы и автоматизировать отчетность.
В середине октября последовало утверждение правительством нового Положения о планировании государственных закупок, «способствующее приведению национальной системы в соответствие с европейскими стандартами», суть которого состоит в регламентировании соизмеримости потребностей и текущих финансовых возможностей закупающих органов.
Все это будет происходить на фоне централизации функций, предполагающей объединение стандартизированных закупок в руках одного отраслевого органа. Например, бумагу будет закупать не каждое ведомство в отдельности, не говоря уж о других «насущных потребностях». Заказчик, соответственно, будет вправе разделить контракт на лоты. План закупок может быть скорректирован в случае возникновения исключительных ситуаций, изменения законодательства, корректировки бюджета или источников финансирования, необходимости согласования или исправления ошибок в первоначальном плане и др.
Однако попытки выдать желаемое за действительное свойственно не только закупающим органам. Функционал действующей системы, вопреки декларациям, не справляется с требованиями мониторинга эффективности, соответствия установленным процедурам. Особенно, что касается закупок низкой стоимости, порог которых постоянно повышается, а проблема распознавания — есть или нет дробления — остается.
Действительное
Предпринятая экспертным сообществом оценка прогресса страны в этой сфере евроинтеграционных усилий далека от превосходной. «Отсутствие четких показателей прозрачности и эффективности, особенно в отношении закупок с низкой стоимостью, ограничивает мониторинг. Агентство по государственным закупкам продолжает осуществлять надзорную деятельность, однако на его возможности влияют нехватка персонала и низкий уровень выполнения выданных предписаний», — говорит Сергей Мержан.
Согласно отчету, подготовленному Агентством по государственным закупкам, в 2024 году были осуществлены госзакупки низкой стоимости на сумму 2612,6 млн леев, из которых 358,0 млн леев (13,7%) с публикацией объявления о тендере и 2254,6 млн леев (86,3%) — путем прямого заключения договоров. Общая сумма отраслевых закупок низкой стоимости, осуществленных в 2024 году, составила 379,5 млн леев, из которых 181,3 млн леев (47,8%) с публикацией объявления о тендере, и 198,2 млн леев (52,2%) — путем прямого заключения договоров. При этом в отчете не указывается количество осуществленных закупок небольшой стоимости и количество заключенных договоров небольшой стоимости. Мониторинг таких закупок проводится вручную – цифровые инструменты и методология отслеживания отсутствуют.
Прогрессом, кроме подписанного соглашения о гранте, трудно назвать и идущее обновление законодательной базы. Были разработаны ключевые законопроекты, включая новый Закон о государственных закупках и Закон о закупках в сфере обороны и безопасности, а также был утвержден новый Закон о концессиях на выполнение работ и услуг. Также были разработаны типовые спецификации для некоторых видов закупок. Однако некоторые из запланированных мероприятий были исключены, отменены или отложены. А меры по предотвращению антиконкурентной практики или сговора только на подходе.
Разработаны типовые технические спецификации с критериями устойчивого развития для трех объектов закупок (автомобили; вычислительная техника; бумага для принтеров), а также пересмотрены некоторые существующие типовые технические спецификации с критериями устойчивого развития (органические овощи и фрукты, энергоэффективные стеклопакеты и двери).
Проект нового закона, гармонизированного с требованиями ЕС, с прошлого года находится в парламентских комиссиях. Очевидно, до его принятия пройдет еще немало времени, поскольку его поэтапное вступление в силу планируется только с 1 января 2027 г. Без новой системы электронных закупок многие его положения будут нереализуемыми. Как и останутся нереальными европейские подходы.
Законопроект, например, предусматривает, что конкретные исключения при закупках в финансовом и банковском секторе, а также в отношении контрактов на оказание услуг по печати бюллетеней и других избирательных документов, будут отменены только с даты вступления в силу Договора о присоединении РМ к ЕС.
Среди введенных элементов нового закона о госзакупках:
- разъяснения и дополнительные положения, которые направлены на обеспечение более точного и адаптированного применения правил для смешанных контрактов;
- дополнительные разъяснения относительно определения и критериев классификации однородных товаров, разъясняющие их применимость в процедурах государственных закупок;
- отдельная глава об исключениях из применения закона, которая включает их всестороннее и структурированное описание;
- введение положения о закупках с участием закупающих органов из РМ и закупающих органов из государств-членов ЕС;
- дифференциация режима, применяемого к центральным и местным органам государственной власти, в соответствии с требованиями Директивы, включая установление отдельных пороговых значений и применение гибких механизмов для местных органов государственной власти.
Также, по мнению экспертного сообщества, учитывая трудности с мониторингом, введение повышенных госпошлин за подачу апелляций в процедурах государственных и отраслевых закупок выглядит странно. «Эта поправка ограничивает доступ МСП к правосудию, является несоразмерной, противоречит национальному и европейскому законодательству», — считает Сергей Мержан. Стоимость апелляций уже снизила их количество, говорит эксперт, и приведет к увеличению стоимости государственных и отраслевых закупок, в том числе из-за ограничения конкуренции и включения соответствующего налога в стоимость предложения. Это в целом противоречат целям Программы развития системы госзакупок.
Согласно отчету, в 2024 году Агентство провело мониторинг 653 закупок, или 1,9%, в том числе тематический мониторинг у 4 закупающих органов. Подготовлено 193 отчета по мониторингу. По результатам мониторинга было возбуждено несколько дел о правонарушениях с привлечением к ответственности ответственных лиц учреждений. Десять из 12 примененных санкций за правонарушения связаны с отсутствием планирования или ненадлежащим планированием государственных закупок, а также с их искусственным разделением путем заключения отдельных договоров на небольшую сумму с целью уклонения от применения соответствующих правовых процедур. Согласно информации, предоставленной Агентством по закупкам, за первые 5 месяцев 2025 г. количество мероприятий по мониторингу увеличилось, подготовлено 175 отчетов. Улучшение показателей в этой области обусловлено увеличением численности сотрудников Агентства, ответственных за мониторинг закупок (с 4 до 12 человек).
