Вступление Украины в ЕС: блеф неприемлем

Более того, ЕС должен признать, что в основе его нынешних недугов лежит политико-экономическая асимметрия. Она болезненно очевидна в обязательстве ЕС принять Украину в качестве полноправного члена. Будущее вступление Украины в ЕС должно принести большие долгосрочные выгоды, но затраты стран ЕС на адаптацию, связанную с аграрным сектором, рынками труда и госбюджетами, возникнут сразу, причём они будут неравномерно распределены и повлияют на политику.

Поскольку эти расходы оказались в центре внимания, стратегическое обязательство Европы наткнулось на внутренние ограничения. В результате ЕС явно не спешит двигаться вперёд, хотя его лидеры настаивают, что вступление Украины остаётся императивом. Главная проблема в отсутствии координации: процесс вступления требует взаимосвязанных политических решений (ратификация, реформы для открытия рынка, адаптация бюджета), которые нельзя назвать нейтральными.

Правительства стран ЕС сталкиваются с электоральными и бюджетными ограничениями, а также сопротивлением избирателей, которое усиливается в ожидании предстоящих расходов на адаптацию. Ни одно правительство не хочет делать первый шаг, не получив надёжных гарантий, что у остальных издержки будут сопоставимы. Хотя стратегический консенсус достигнут, наблюдаются задержки, выдвижение новых требований, процедурное торможение. Причина в том, что действовать в одиночку рискованно.

Риски сегодня, выгоды – в будущем

Эта динамика похожа на знакомую проблему в экономической политике. Рынки часто не хотят финансировать проекты, которые выглядят рискованными, капиталоёмкими и медленно окупающимися. В этих случаях должно вмешаться государство, но не потому, что у этих проектов нет никакой ценности, а потому, что частные игроки не выносят неопределённости.

Правительства стран ЕС тоже затрудняются сделать следующий шаг на пути к вступлению Украины не потому, что у этого вступления нет стратегической ценности, а потому что внутриполитические риски возникают сразу, а выгоды – в будущем. Иными словами, Европа пытается осуществить стратегическую инвестицию с высокими рисками, но без страховки.

Ирония в том, что ЕС уже подтвердил свою способность решать подобные проблемы с координацией. Например, он выступил с крупными промышленными инициативами содействия производству аккумуляторов, полупроводников и водорода. Эти проекты признаны стратегически необходимыми, но их не финансирует частный сектор.

В этих случаях ЕС использовал стратегию раздела рисков с помощью скоординированных госинвестиций, принятия убытков на ранних этапах, синхронизации трансграничных действий. Участие было асимметричным, ограниченным по времени и представлялось как форма координации, повышающая эффективность.

Этот опыт может послужить уроком для расширения ЕС. Если Европа хочет, чтобы её обязательства перед Украиной были убедительны, она должна снизить политические издержки согласия с её вступлением. Начать следует с честной оценки последствий. Вступление Украины создаст реально непростую ситуацию с адаптацией. Аграрных производителей в ряде стран ЕС ждёт усиление конкуренции; в трудоёмких отраслях почувствуют эффект для зарплат и занятости; придётся перераспределять бюджеты.

Поскольку у правительств в демократических странах есть веские причины опасаться подобных перемен, их признание является предварительным условием для принятия убедительных политических решений. Если их проигнорировать, сопротивление вступлению Украины проявится позднее, принимая формы вето, требования дополнительных гарантий и иных задержек. Вопрос не в том, приведёт ли расширение ЕС к росту затрат. Вопрос в том, будут ли эти затраты распределяться неконтролируемым и политически дестабилизирующим образом, или же их можно распределить и сгладить, растянув во времени.

Коллективная инвестиция

Один из способов смягчить шок – считать вступление Украины коллективной инвестицией, которую будут подкреплять временные, целевые структуры для раздела рисков. Механизмы адаптации на уровне ЕС, созданные по примеру существующих инструментов промышленной политики, помогли бы правительствам справиться с отраслевыми шоками и с нагрузкой на бюджеты в переходный период.

Основной вклад, конечно, будут по-прежнему вносить страны ЕС, степень участия которых будет соответствовать их уровню рисков и финансовому потенциалу. Учреждения ЕС займутся координацией, а госбанки развития помогут растянуть расходы во времени с помощью кредитов и гарантий. Такой подход позволяет не опираться исключительно на госбюджеты.

Вступление Украины создаст победителей и проигравших в каждой стране ЕС. Многие экспортно-ориентированные компании, провайдеры логистических услуг, строительные компании и финансовые учреждения будут хорошо позиционированы для получения выгод от восстановления Украины и её более глубокой интеграции. Мобилизовав этих выгодополучателей с помощью проектов софинансирования и инвестиционных структур, можно расширить политические коалиции и облегчить защиту идеи расширения внутри стран ЕС.

Важно, что вся эта поддержка будет временной, ограничена верхним порогом и привязана к чётким этапам процесса вступления. Целью является не выплата постоянных компенсаций, а гарантия политической осуществимости вступления.

Та же логика ведёт к выбору более интегрированных подходов к послевоенному восстановлению Украины. Если считать восстановление Украины и расширение ЕС отдельными процессами, оба окажутся слабее. Координация инвестиций в оборонно-промышленный потенциал, аграрную модернизацию, энергосистемы и инфраструктуру принесёт долгосрочную пользу и Украине, и нынешним странам ЕС, превратив расширение союза из проблемы перераспределения средств в проект совместного системного строительства.

Расширение, осуществляемое поэтапно или «в облегчённой версии», позволяет справиться с проблемой адаптации, но оно сопряжено с рисками. Если промежуточные фазы окажутся заменой шагов на пути к членству, авторитет ЕС пострадает. Для Украины важнее всего чёткое обязательство, что соответствие определённым критериям приведёт к полноправному членству.

Обещания и политика

Впрочем, убедительность обещаний – это вопрос не только намерений, но и возможностей. Если обещания не получат политическую поддержку, они в итоге будут нарушены, а последствием станет стратегический ущерб. Без механизмов управления расходами на адаптацию ЕС рискует оказаться в двойственном положении: обязательства на высоком уровне сопровождаются невнятным графиком выполнения.

Эти смешанные сигналы уменьшат стимулы Украины к реформам и усложнят её восстановление. А Европе они ослабят политику сдерживания. Перед Европой не стоит выбор, надо ли нести ли расходы на вступление Украины. Она должна решить, надо ли их нести продуманно, опираясь на институты, которые сделают её обязательства устойчивыми. В ином случае авторитет Европы будет подрываться изнутри.

Вступление Украины в ЕС – это не просто вопрос, касающийся Украины. Вопрос в том, сможет ли ЕС адаптировать свою модель расширения к миру, в котором геополитика и экономика тесно переплетены. ЕС уже научился влиять на внутренние рынки и не может полагаться лишь на рыночные силы, интегрируя столь большую и стратегически важную страну, как Украина.

В этой ситуации авторитет будут создавать не декларации, а институты и решения, придающие обязательствам убедительность. В вопросе вступления Украины Европа не может допускать блефа, потому что её собственное будущее всё сильнее зависит от этого вступления.