Существующая реальность
Одной из главных преград на пути местного развития в Республике Молдова является высокая степень фрагментации городских администраций, усугубляемая низким уровнем местной фискальной децентрализации.
Иными словами, у нас много небольших городских администраций с недостаточными собственными доходами для решения сложных инфраструктурных и местных проблем развития. В результате городские администрации становятся зависимыми от трансфертов из государственного бюджета, говорится в аналитической записке, подготовленной аналитиками Expert-Grup.
В свою очередь, это явление фискальной централизации порождает две основные проблемы. Первая связана с искажением мотивации городских администраций: вместо того, чтобы заботиться о росте местной экономики и, соответственно, местной налоговой базе, они сосредотачиваются на получении трансфертов из государственного бюджета, что со временем увеличивает зависимость от Центра и подпитывает феномен политического клиентелизма.
Вторая проблема связана с хронической нехваткой ресурсов для решения местных проблем из-за непредсказуемости системы трансфертов и централизованного механизма управления государственными финансами, который часто не соответствует реальным потребностям на местном уровне.
Нерадостная статистика
Согласно данным переписи населения 2024 года, более трети мэрий имеют население менее 1000 жителей, а около половины — от 1000 до 3000 жителей.
По данным 2025 года, в среднем доля налогов и сборов в местных доходах составляла всего 23%, при этом большая часть бюджетов формируется за счет трансфертов из центрального бюджета. Кроме того, чем меньше примэрия, тем больше она зависит от трансфертов из центрального бюджета и тем меньше местная налоговая база (доля налогов и сборов в доходах местного самоуправления составляет всего 20% в мэриях с населением менее 1000 жителей).
Таким образом, реформа объединения примэрий путем поощрения добровольного слияния и введения нормативного минимального порога в 3000 жителей на одну мэрию, объявленная правительством 8 апреля 2026 года, представляется оправданной.
Но является ли порог в 3000 жителей оптимальным и достаточна ли эта реформа для повышения способности мэрий решать местные проблемы и более активно участвовать в местном развитии?
Эксперты попытались ответить на эти вопросы на основе статистического и эконометрического анализа, чтобы обеспечить надежную аналитическую основу для обсуждения соответствующей реформы.
Может ли объединение муниципалитетов способствовать местному развитию?
Простая корреляция между численностью населения и местной налоговой базой муниципалитета (измеряемой как доля налоговых поступлений в общей выручке на уровне примэрии) указывает на четкую положительную статистическую зависимость. В итоге более крупные муниципалитеты, как правило, имеют больше собственных доходов, которые могут быть направлены на местное развитие.
Однако зависимость между размером муниципалитета и местной налоговой базой не является линейной: больший муниципалитет не означает автоматически более сильный муниципалитет, поскольку существуют также коммуны с большим населением, где доля налогов в общей выручке ниже, чем в меньших муниципалитетах.
«Мы имеем дело с неоднородностью наблюдений, что требует тщательного подхода к рассматриваемой реформе. Корреляция между численностью населения и местной налоговой базой ослабевает по мере исключения из набора данных крупных муниципалитетов (с населением более 6000 человек), очень малых (с населением менее 500 человек) и, особенно, если мы проводим анализ только для муниципалитетов с населением от 1000 до 4000 человек, что составляет 55% от общего числа», — сообщают аналитики.
Таким образом, численность населения может способствовать повышению эффективности работы муниципалитетов, но не является основным фактором. Более того, похоже, что существуют другие, недемографические факторы, которые могут играть гораздо большую роль в местном развитии.
Фискальная децентрализация – важнейший фактор
«Эконометрический анализ подтверждает важность объединения муниципалитетов для повышения их эффективности, но еще более важную роль играет фискальная децентрализация. Мы протестировали несколько эконометрических регрессионных моделей, чтобы получить наиболее оптимальную модель, объясняющую, какие факторы могут в наибольшей степени способствовать местному развитию. В этом смысле местное развитие оценивалось по показателю доли местных доходов в общих доходах городских администраций. Таким образом, на него положительно влияет численность населения, но еще большее положительное влияние оказывают налоги на душу населения, получаемые городскими властями, а отрицательное — трансферты из государственного бюджета на душу населения», — утверждают аналитики Expert-Grup.
Оцененная регрессия нелинейна по отношению к численности населения, что означает наличие минимального порогового значения численности населения, ниже которого ни один муниципалитет не может быть эффективным или способным управлять адекватной местной налоговой базой.
Отрицательный коэффициент переменной численности населения отражает тот факт, что при низкой численности населения увеличение размера административно-территориальной единицы не автоматически приводит к улучшению фискальных показателей. Этот результат только указывает на наличие недостаточного эффекта масштаба в малых единицах, который компенсируется только после превышения критического порогового значения численности населения.
1000 жителей – критическая точка
Критический порог в этом смысле оценивается в 1000 жителей на муниципалитет – такие территориальные образования демонстрируют низкую фискальную эффективность, практически отсутствующую местную налоговую базу и остаются постоянно зависимыми от трансфертов из государственного бюджета.
Таким образом, порог в 1000 человек не является минимальным функциональным порогом муниципалитетов. С этой критической точки начинает расти местная налоговая база, снижается зависимость от трансфертов и улучшается административный потенциал.
Указанный выше минимальный порог имеет два основных следствия для территориально-административной реформы:
— объявленный правительством минимальный порог оправдан;
— опровергается гипотеза о том, что крупные мэрские округа априори эффективны и результативны.
Во-первых, оправдан минимальный порог в 3000 жителей на один мэрский округ, объявленный правительством 8 апреля 2026 года, когда была представлена официальная концепция реформы. Таким образом, установленный правительством минимальный порог в 3000 жителей обеспечивает определенный резерв эффективности по сравнению с минимальным порогом, определенным выше.
Кроме того, учитывается демографическая динамика, проявляющаяся в усиливающейся миграции населения из сёл в города. А именно, значительная часть мэрских округов, которые сейчас насчитывают 1500-2500 человек, скорее всего, продолжит сокращаться и, соответственно, опустится ниже минимального порога эффективности.
Во-вторых, расчетный порог ниже, чем у 2/3 мэрий, что противоречит гипотезе о том, что крупные мэрии априори эффективны и результативны.
Выводы и рекомендации
Эксперты настаивают на том, что объединение мэрий должно быть дополнено масштабной реформой фискальной децентрализации.
Статистический и эконометрический анализ ясно демонстрирует, что чрезмерная фрагментация городских администраций представляет собой серьезный структурный барьер для местного развития в Молдове, однако численность населения, хотя и имеет значение, не является определяющим фактором эффективности местных бюджетных расходов.
Результаты указывают на существование минимального функционального порога около 1000 жителей, ниже которого городские администрации структурно нежизнеспособны и зависят от трансфертов, что полностью оправдывает реформу объединения и даже подтверждает адекватность предложенного правительством порога в 3000 жителей.
В то же время анализ показывает, что после превышения этого порога увеличение численности не гарантирует автоматически эффективности, а изменения налоговой базы в основном определяются фискальными и институциональными факторами, в частности, способностью собирать налоги и уровнем зависимости от трансфертов.
В этом контексте правительство должно подходить к территориально-административной реформе комплексно.
Во-первых, необходимо отдать приоритет объединению муниципалитетов, находящихся ниже критического функционального порога, избегая при этом механического или чрезмерного объединения, которое не принесет определенных преимуществ.
Во-вторых, реформа должна быть дополнена углублением фискальной децентрализации, стимулированием собственных доходов муниципалитетов, снижением зависимости от трансфертов и созданием механизмов стимулирования местного экономического развития.
В-третьих, необходимо повысить эффективность управления, в том числе за счет оптимизации расходов на персонал и укрепления институционального потенциала на местном уровне.
В заключение, целью реформы должно быть не столько создание более крупных муниципалитетов как таковых, сколько создание жизнеспособных муниципалитетов, фискально автономных и способных генерировать местное развитие. Поэтому успех реформы будет зависеть не только от территориальной реорганизации, но, прежде всего, от способности превратить местную администрацию в активного участника экономического развития.
