Команда Всемирного банка (ВБ) 12 июля официально представила Отчет об оценке эффективности государственных расходов и финансовой ответственности (PEFA). Детальный анализ управления публичными финансами (свыше 300 страниц) был подготовлен при финансовой поддержке ЕС в партнерстве с минфином в качестве координатора от Молдовы и подразделения UN Women. Документ вскоре будет опубликован.
PEFA — новейшая методология оценки сильных и слабых сторон государства в системе управления публичными финансами, а также степени прогресса в этом отношении. Она используется ВБ с 2017 года. С ее помощью правительству РМ была предоставлена актуальная диагностика эффективности менеджмента государственных финансов. Отчет включает свыше тридцати показателей, которые распределены по семи направлениям: достоверность и реалистичность бюджета, прозрачность системы государственных финансов, управление активами и пассивами, налоговая стратегия и составление бюджета на ее основе, предсказуемость и контроль исполнения бюджета, бухгалтерский учет и отчетность, а также внешний контроль и аудит.
Оценочная миссия PEFA в Молдове была запущена год назад, 13 июля 2021 г. Отчет касается периода 2018-2020 гг., но вполне очевидно актуален и сегодня. Впервые к его подготовке были подключены представители местной публичной власти I и II уровней. Также впервые оценка включает гендерный аспект.
До сих пор в Молдове проведено пять подобных оценок — в 2006, 2008, 2011, 2015 и 2021 годах. Текущая важна, в том числе, с точки зрения получения РМ статуса страны-кандидата на присоединение к Евросоюзу, отметили представители команды ВБ. Ее результаты должны быть учтены в процессе разработки следующей Стратегии управления государственными финансами РМ и выполнения требований при предоставлении финансовой помощи со стороны международных доноров.
Хотя авторы отчета не дают рекомендаций, а ограничиваются лишь констатациями, они подразумевают и определенные выводы. Их оценки тем более актуальны, что в значительной степени совпадают с мнениями различных экспертов о финансовой политике Молдовы, которые мы не раз приводили на страницах «ЛП». Оксана Друцэ, координатор документа со стороны Всемирного банка в Молдове, представила основные тезисы. Так, в плане реалистичности оценивается соотносимость статей доходов и расходов утвержденного, а не скорректированного бюджета. В целом здесь оценка команды положительная, и расхождения этих показателей вписываются в допустимые методологией пределы, но авторы указывают на их превышение по расходам бюджета экономического назначения. Добавлю, что нередко запланированные расходы на экономику не исполняются, за счет этого сокращается дефицит бюджета, но тормозится экономический рост.
В плане транспарентности оценки команды в целом тоже положительные. Проекты и отчеты об исполнении всех компонентов национального публичного бюджета исправно размещаются на сайте ведомства, за исключением статьи финансовых активов, которые в проекте бюджета не прописываются. Обнаружили авторы «белые пятна» и по собственным доходам и расходам некоторых публичных структур. Такая информация не предоставляется регулярно и не находит место в отчетах министерства. Поэтому оценка здесь немного ниже средней. Кроме того, публичным органам не предоставляется достаточно времени для подготовки собственных бюджетов. Согласно методологии, на эту процедуру уходит шесть недель, у нас на нее в анализируемый период было отпущено только порядка 20 дней.
Ниже и оценка такого показателя, как предоставление госуслуг. В целом каждое министерство и ведомство включает в бюджеты и представляет отчеты в этом отношении, однако не оценивается их качество и отсутствуют механизмы его совершенствования. Недостаточно регулярно оценивает этот показатель и Счетная палата РМ, констатировала Оксана Друцэ. Хотя открытость налоговой информации и данных по исполнению бюджетов серьезно облегчила работу команды, заметила она. В целом деятельность министерства в плане подготовки и представления отчетности исполнения бюджета высоко оценена. Отчеты регулярно публикуются, однако в них отсутствуют разъяснения относительно методологических норм и стандартов, а они необходимы.
Третье направление оценки касалось управления долгами и активами. Авторы проанализировали, как эти показатели влияют на процесс государственного инвестирования, а также как госактивы регистрируются, и насколько полной является эта информация, насколько финансовые риски госпредприятий и акционерных обществ с мажоритарным государственным капиталом своевременно идентифицируются и находят отражение в отчетности правительства. В этом плане оценка достаточно высока, но показатель капитальных публичных инвестиций требует совершенствования.
Авторы отчета констатировали, что анализ внедряемых проектов ведется, но не всегда публикуется в течение всего периода внедрения, как это принято в международной практике. Аудит финансовых ситуаций госпредприятий и АО с госкапиталом в большинстве случаев проводится, но данные о нем предоставляются с опозданием на полгода и более (6-9 месяцев). Нерегулярно оценивается и финансовая ситуация в органах местной публичной власти. В то же время министерство финансов регулярно оценивает риски аккумулирования трансфертов из бюджета. Эта информация публичная.
Что касается активов государства, в значительной степени они регистрируются и осуществляется контроль. Агентство публичной собственности размещает эту отчетность в своем регистре, однако аудиты СП свидетельствуют о нередких недостатках и ошибках в их оценке. В управлении госгарантиями и долгом эксперты не обнаружили недостатков, механизм работает в соответствии с международной практикой.
Нет серьезных замечаний и в плане подготовки налоговой стратегии, с единственной констатацией, что анализ рисков и проработка альтернативных сценариев в случае вмешательства внешнего фактора недостаточно полно представляются в бюджетных документах, по этой причине оценка этого направления немного ниже. Авторы анализа констатируют своевременную подготовку среднесрочного бюджетного прогноза, но отсутствуют плафоны по налоговым ставкам, хотя они должны быть предоставлены органам публичного управления предварительно для составления ими собственных бюджетов.
Несмотря на то, что бюджетный календарь установлен законом, в анализируемый период он не был соблюден, что повлияло на общую оценку этого параметра. Проект бюджета был официально представлен в ноябре, и на его утверждение был дан всего один месяц, хотя методология предполагает хотя бы два.
В плане предсказуемости и контроля исполнения бюджета соответствующие процедуры соблюдаются, Финансовая инспекция и СП проверяют это направление, но недостатки обнаружены по госзакупкам. Практика их осуществления не унифицирована, в целом принцип транспарентности всего процесса госзакупок соблюдается, но в значительной степени отсутствует информация по закупкам небольшой стоимости.
Компонент, касающийся внешнего аудита, оценивает эффективность независимого контроля и выполнение рекомендаций Счетной палаты. Отчеты СП публикуются регулярно, констатируют эксперты, также регулярно отслеживается исполнение ее рекомендаций, однако независимость палаты от исполнительной власти ослабляется тем, что ее бюджет утверждается парламентом в рамках бюджетного цикла, которым руководит министерство финансов. Они отметили, что хотя законодательство и предусматривает финансовую независимость СП, на практике по этой причине допускается ее ограничение.
Последнее направление касается внутреннего аудита. По сравнению с прежними оценками, система внутреннего аудита продвинулась, но в госорганах, как правило, эти функции исполняет один специалист, а этого недостаточно, или такого подразделения вообще нет.
Как следует из оценок Всемирного банка, властям предстоит серьезная работа над ошибками. Но ни одна страна в мире не получала только высоких оценок ВБ, в соответствии с методологией PEFA, заметила координатор проекта. Даже для Норвегии, одной из богатейших стран мира, по внутреннему аудиту они были снижены из-за переориентирования средств на другие направления.
