Доля местных налогов в общей сумме расходов населенных пунктов составляет всего 2,8%. Собственные средства, которыми они могут самостоятельно распоряжаться, снижаются из года в год, и если не остановить этот процесс, примэрии не смогут выйти из заколдованного круга бедности.
Этот вывод озвучил в понедельник эксперт IDIS Viitorul, экс-председатель парламентской комиссии по экономике, бюджету и финансам Вячеслав Ионицэ. Исследование подготовлено в рамках деятельности Коалиции за децентрализацию и местную автономию. Ее создали три неправительственные организации – CALM, IDIS Viitorul и Promo Lex, чтобы придать импульс этому процессу.
Европейская Хартия местной автономии прописывает, что компетенции местной власти должны покрываться финансово, у нас этот принцип не действует. Недостаток фискальной базы, которая постепенно сужается, еще больше укрепляет позиции центра. Молдова как страна — кандидат на вступление в ЕС, — должна следовать принципам, на которых строится европейское сообщество. Один из них – принцип субсидиарности — предполагает, что решения, касающиеся определенных населенных пунктов, принимаются местными властями. Добиться этого без децентрализации, в особенности финансовой, не получится, подчеркивает экс-председатель парламентской комиссии по экономике, бюджету и финансам Игорь Мунтяну.
Вячеслав Ионицэ констатирует, ссылаясь на последние данные НБС о численности населения Молдовы, что в районах оно драматически снижается. В среднем по республике снижение достигло 9%, а в некоторых районах – 20%. «Смертность выше рождаемости, даже в диаспоре, а внешняя миграция сопровождается внутренней, — отмечает он. — В некоторых населенных пунктах средства, вложенные в развитие, в 25 раз выше, чем в остальных, а в среднем разница по этому показателю составляет 16 раз. Поэтому, если мы не решим проблему финансовой самодостаточности органов местной власти, эта тенденция будет усугубляться».
Доля поступлений от местных сборов неуклонно снижается. За последнее десять лет они выросли лишь на 11,8% (с 476 млн леев в 2014 г. до 532 млн в 2020 г.), в то время, как доходы публичного бюджета за этот период увеличились на 50%.
При этом последние изменения законодательства привели к тому, что центральной власти достались «удобные» налоги, которые повышаются автоматически, без политических и имиджевых рисков. НДС давно установлен на уровне 20% и нет необходимости ежегодно его повышать или корректировать. Он растет по мере роста экономики. Поступления в бюджет по этому налогу выросли с 500 млн леев до 25 млрд. Даже постепенное повышение акцизов не вызывает особых нареканий. Местной же власти, наоборот, ежегодно приходится принимать политические решения. Они вынуждены делать выбор – либо повысить ставки сборов и «потерять» в глазах избирателей, либо не делать этого, но за счет торможения развития. Не удивительно, что часто они выбирают второе, замечает эксперт.
Даже аннулирование максимальных порогов по ставкам местных сборов не стало дополнительным источником поступления средств в органы местной власти первого уровня и мотором развития населенных пунктов. Ставка налога на недвижимость также ограничивается пределами (до 0,4 % от рыночной стоимости объектов), которая не меняется и даже не индексируется.
Ярким примером налога, который направляется в местные бюджеты, может служить земельный налог. В 1996 г. поступления по нему составляли 1,5% ВВП. В течение 25 лет власти, поддерживая сельхозпроизводителей, не повышали его, и в настоящий момент он составляет всего 0,07% ВВП. «Поступления по нему с момента его введения сократились в 21 раз, — посчитал Ионицэ. — Если бы в прошлом и текущем году этот налог соответствовал своему первоначальному уровню, примэрии получили бы дополнительно 7,3 млрд леев. С 1996 г. по нынешний год из-за того, что этот налог не рос или хотя бы не индексировался, примэрии потеряли 33,7 млрд леев». А освобождение от этого налога пенсионеров и других категорий населения привело к тому, что в некоторых селах его не с кого взимать, констатируют примары.
Несоответствия существуют и на уровне самих местных сборов. Об этом свидетельствуют данные поступлений по ним. Один из них – на торговые точки – дает свыше половины (334, 8 млн леев). Сбор на благоустройство территории приносит в местные бюджеты 74,7 млн леев, патенты — 32,1 млн леев, рыночный сбор — 28,4 млн леев. Еще одно несоответствие – в этом году поступления по местным сборам в столичном муниципии превышает все остальные, вместе взятые.
В 2014 г. поступления по местным сборам составили 47,5 млн леев. До 2020 г они почти не росли, затем немного выросли после аннулирования плафонов. В прошлом году рост оказался заметнее, так как примэрия Кишинева повысила ставки сборов. Именно благодаря этому в этом году Кишинев собрал больше средств, чем все остальные примэрии, вместе взятые.
«За пределами Кишинева автономия заканчивается, — продолжает Ионицэ. – Кроме столичного муниципия, еще в Бэлць и 10-15 примэриях республики что-то происходит, остальные остаются без собственных денег. Парадокс и в том, что платят местные налоги сегодня только предприниматели, а те, кому предоставляются услуги на эти средства, жители населенных пунктов, не включаются в налоговую базу городов и сел. Отсюда и проблемы местных властей с предпринимательским сообществом, вплоть до разбирательств в Конституционном суде».
Нагрузка на бизнес по местным налогам также из года в год снижается. Если в 2015 году он платил 3,76 лея на 1000 леев, то в этом, кроме муниципия Кишинев, – 2,03 лея. В столице она еще ниже, хотя объем собранных налогов здесь выше. Это свидетельствует о том, что в республике сформировались зоны с различным уровнем развития. В целом система местных сборов исчерпала себя и не работает на пользу сообществ.
Другая проблема местных сборов – неопределенность их трактовок. Есть сбор на парковки и парковочные места. Или разные сборы на благоустройство. В Кишиневе в этом году установили аналогичный сбор — на санитарную очистку, и он вызвал множество вопросов. В то же время, в некоторых населенных пунктах граждане вносят плату за вывоз мусора. Она производится за индивидуальную услугу, согласно заключенному договору, как это происходит в Кишиневе. Необходимо разграничить сбор на санитарную очистку и сбор на вывоз мусора. В нашем законодательстве нет четкого определения платы и сбора, как и разграничения между ними.
Коалиция предлагает упорядочить вопрос и со сбором на парковку. Его взимать с предпринимателей, которые предоставляют подобные услуги, а плату за парковку обязать вносить в бюджет примэрии собственников автомобилей, которые паркуются в городе, посредством заключения соответствующих контрактов. То же касается жилых кварталов. Кроме того, они предлагают установить сбор на развитие инфраструктуры для предпринимателей, которые намерены строить жилье.
Продолжает вызывать споры и проблема администрирования местных сборов. Накладно в такой маленькой и бедной стране содержать две параллельны системы администрирования. Процедуру возврата небольших долгов перед ГНС можно было бы передать частным фирмам, как это принято в других странах. В этом смысле коалиция предлагает ввести в законодательство понятие «сбор местных налогов» в качестве услуги. И заключать с центральными властями договор о ее предоставлении со стороны местной власти.
Хотя в Стрэшень ситуация лучше, и доля местных сборов составляет 7%, по словам примара города Валентины Касьян, система местных финансов нуждается в пересмотре. «Мы проиндексировали в прошлом году сборы, в соответствии с инфляцией, — объяснила она. – Там, где примэрия более продвинутая, производится индексация, но в некоторых селах ставки не меняются годами, а требования граждан растут. В Стрэшень до 2020 г. мы пытались вводить сбор на развитие для девелоперов, которые разрушают городскую инфраструктуру при строительстве многоэтажек. Мы предполагали заключать с ними договоры, согласно которым они обязывались обновлять ее. Т.е., мы пытались внедрить это нововведение, не нарушая законодательство. В 2020 г. местным властям позволили устанавливать специальные сборы, но не расписали более точно, какие. Необходима более четкая система местных сборов».
Как отмечает Вероника Херца, экс-руководитель Apa Сanal и управления финансов примэрии Кишинева, проблемы местной автономии необходимо рассматривать не только с точки зрения местных сборов, но пересмотреть систему распределения налогов между центральной и местной властью.
Главный итог — местная автономия теряется из-за отсутствия диалога. Он всегда был сложен, но и новая власть не добавила ему открытости. Представители местной власти сетуют на то, что премьер-министр Наталья Гаврилица еще ни разу не встретилась с председателями районов, чтобы обсудить проблемы местных сообществ, хотя их не стало меньше, а трансферты общего назначения даже сократились.
