Счетная палата объяснила провал в развитии регионов

Сократить разрыв в развитии шести регионов Молдовы не удается. Он нарастает – 60% ВВП создается в столице, еще два региона демонстрируют некоторые успехи, но основная цель Стратегии регионального развития за десятилетие существования политики не достигнута.

Впрочем, мы не одиноки в этом. Хотя, при желании, маленькой стране преодолеть тенденцию монополярного развития с его непропорциональной концентрацией ресурсов гораздо легче. Деньги в регионы вкладываются немалые, как показал аудит региональных программ за 2016-2020 гг., но надежность результатов от вложенных инвестиций мало кого радует. Счетная палата констатирует усиливающуюся маргинализацию периферийных регионов, перемежающуюся отдельными «историями успеха», как то проложенный водопровод или отремонтированная дорога. Цельность проектов страдает, они не сопровождаются концепцией общего благоустройства. Условность деления порождает дополнительные преграды в продвижении «точек роста».

Можно много говорить о несоответствиях и причинах, порождающих эти несоответствия. Общий вывод Счетной палаты –«несовершенство нормативной базы, отсутствие координации в политике регионального развития с аналогичными мероприятиями, проводимыми другими органами власти на уровне стратегических документов, и неэффективное институциональное управление обусловили задержку или даже неспособность достичь программной цели. При разработке новой Стратегии регионального развития необходимо определить наиболее актуальные действия, которые обеспечат рентабельность результатов на основе доступных источников финансирования». Существующие механизмы в целом не эффективны.

Процесс регионального развития с некоторых пор мог встать на иные рельсы. Возможность софинансирования проектов и программ регионального развития, предоставляемая Соглашением об ассоциации с ЕС, создавала необходимые предпосылки для продвижения механизмов реализации политики на качественно новом уровне. С 2010 года ЕС, правительства Великобритании, Германии, Румынии и Швеции через свои агентства по сотрудничеству, а также другие внешние партнеры оказывают финансовую, материально-техническую поддержку.

И только от нас зависело, как региональные программы могли бы влиться в процесс отраслевого планирования, соответствовать специализации районов, адаптироваться к общенациональным приоритетам развития. К сожалению, эти аспекты, как и многие другие – внутри- и межрегионального, приграничного сотрудничества – учтены не были. Как и не было сплоченности и взаимодействия разных ведомств и исполнительных структур, источников финансирования.

О необходимости изменения подхода к региональному развитию говорят многие и давно – даже сами управленцы, которым не хватает полномочий пересмотреть существующие механизмы развития регионов. Счетная палата приводит аргументы, которые могли бы способствовать изменению ситуации. На европейском уровне с 2014 года парадигма регионального развития сосредоточена на том, что регионы стремятся специализироваться в секторах, которые предлагают им наибольший потенциал для роста, если этот регион уже имеет какое-либо конкурентное преимущество.

Поэтому политика регионального развития должна сосредоточиться на сближении межотраслевых политик. Это и сопряжение финансовых ресурсов, необходимых для реализации проектов. В настоящее время, помимо Фонда регионального развития, существуют несколько отраслевых фондов на национальном уровне (Экологический фонд, Дорожный фонд, Фонд энергоэффективности, Фонд социальных инвестиций Молдовы и др.), которые софинансируют реализацию различных проектов в регионах развития, но не совпадают по своей концептуальной основе с региональным фондом, не имеют операционной взаимосвязи.

Причины, которые повлияли на плохое управление региональным развитием в Молдове— это отсутствие политической воли для проведения территориально-административной реформы и задержка финансовой децентрализации, считают аудиторы. Плюс к этому - отсутствие документов для обоснования расчетов, на основании которых была произведена оценка затрат. Зачастую проекты регионального развития утверждаются без указания источников финансирования, или оговаривается частичное покрытие с возможностью «перебросить» проект в другой фонд, или - заручиться поддержкой внешних партнеров по развитию. Помимо оценки реалистичности проектов, Счетная палата предлагает оценивать все этапы реализации, жизнеспособность проектов, составлять сметы затрат и планировать источники финансирования заблаговременно. Без этого, как показывает аудиторская проверка, освоение регионального фонда не эффективно и не продуктивно.

Так, на этапе разработки общая стоимость мероприятий по реализации стратегии была оценена примерно в 4,34 млрд леев, включая плановые документы на национальном уровне (отраслевые стратегии), документы регионального планирования и источники финансирования, запланированные

партнерам по развитию. Таким образом, часть затрат была спланирована, но без однозначной уверенности в их поддержке. Ориентировочные затраты на внедрение в течение 2017-2020 гг. с запросом на финансирование составили 2388,23 млн леев. При этом аудиторская миссия не обнаружила подтверждающих документов. И, наконец, затраты на внедрение составили 1,29 млрд леев, что свидетельствует о существенной разнице в 3,05 млрд леев, которая повлияла на полную реализацию плана действий.

Планирование без учета имеющихся финансовых ресурсов привело к неисполнению 20 инвестиционных проектов на сумму 783,36 млн леев и незавершению 15 проектов на сумму 771,3 млн леев, что повлияло на достижение целей развития регионов. План действий выполнен в результате на 64%.

Региональное неравноправие

Кишинев генерирует самый высокий ВВП по сравнению с другими регионами и дает около 60% от общего ВВП. Этот факт подтверждает, что экономическая активность в основном сконцентрирована в столице страны, и что наибольшее неравенство сохраняется между Кишиневом и другими регионами. Более того, анализ ВВП на душу населения в региональном профиле (PRB) свидетельствует о постоянной тенденции к увеличению разрыва в развитии между Кишиневом и всеми другими регионами страны.

В последние годы все регионы РМ продемонстрировали скромные показатели развития, столкнувшись с серьезными демографическими, экономическими, социальными проблемами, а также сложностями в развитости технической и муниципальной инфраструктуры.

В то же время наблюдается тенденция к увеличению различий и разрывов между двумя группами регионов (таблица):

а) С показателями выше среднего по стране: РР Центр и РР АТО Гагаузия

б) С показателями ниже среднего по стране: РР Южный и РР Северный

АТО Гагаузия за последние десятилетия претерпела значительную эволюцию, став одним из наиболее динамично развивающихся регионов Молдовы. Однако прогресс в закреплении устойчивых тенденций сбалансированного развития национальной территории пока относительно невелик.

Распределение финансовых средств является недостаточным и не покрывает реальных потребностей развивающихся регионов. Одна из основных задач Национальной стратегии регионального развития - повысить экономическую конкурентоспособность регионов, что поможет уменьшить диспропорции в их развитии. Однако проекты регионального развития, финансируемые из соответствующего фонда и внешних источников, были нацелены на развитие отсутствующих или плохо развитых государственных услуг только в некоторых населенных пунктах страны.

Таким образом, налицо неравномерное распределение финансовых ресурсов по проектам, реализованным в плане действий на 2017-2020 годы. Соответственно, большая часть инвестиций была направлена в Центральный и Южный регионы развития, а остальные регионы получили меньше инвестиций, в основном за счет внешнего финансирования.

Анализируя распределение проектов регионального развития по основным направлениям вмешательства и регионам развития, установлено, что из 51 проекта, включенного в финансирование, 19 относятся к сфере водоснабжения и водоотведения, еще 13 - к региональной и местной дорожной инфраструктуре, 11 - поддержка развития бизнес-инфраструктуры и, соответственно, энергоэффективности общественных зданий, 8 - повышение привлекательности туризма и только 4 проекта - на управление твердыми отходами.

В то же время, из 53 проектов, запланированных для реализации на 2016-2021 годы, которые должны были финансироваться из источников регионального фонда, только 30 были завершены, еще 8 откладывались, а 15 таких проектов не были реализованы. Таким образом, одобрение инвестиционных проектов при отсутствии финансового покрытия привело к не завершению на конец 2020 г. 8 проектов общей стоимостью 548,12 млн леев с уровнем реализации от 20%. до 80%% и неисполнению 15 проектов на общую сумму 638,58 млн леев.

Процедур для ведения полного учета всех инвестиций, сделанных как из средств Фонда регионального развития, так и из внешних источников, в Молдове нет.