Точка зрения
Валерий Кондратюк № 28 (1386) 23 Июля 2021 Шанс на реформу

Нет дела, коего устройство было бы труднее, ведение опаснее,
а успех сомнительнее, нежели замена старых порядков новыми.

Никколо Макиавелли

 

Впервые за последние годы о децентрализации и реформе местного публичного управления заговорили, как о неизбежной в самой близкой перспективе. Похоже, новая власть, во всяком случае в декларациях, нацелена на реальные глубокие структурные изменения основ государственной организации, а не на извлечение из этой темы политических дивидендов.

В связи с этим, необходимо отметить, что для системной, реальной, решительной реформы местного публичного управления республики прямо сейчас формируются предпосылки, словно по хрестоматии: новая власть имеет для этого максимальный ресурс времени (местные выборы пройдут лишь через 2 года), общество выдало высокий кредит доверия власти и ждет от нее кардинальных реформ. Важно и то, что местная власть «повзрослела», способна и, в основном, готова к менеджменту новых полномочий. Осталось убедить общество.

Именно поэтому данную тему, ставшую для политических демагогов разменной монетой и страшилкой для электората, можно и нужно, наконец, поднять на уровень ее реальной важности – первоочередной государственной.

До сих пор у нас идут дискуссии о необходимости этой реформы, ошибочно воспринимаемую многими, как преимущественно территориальную. Не вижу смысла продолжать этот спор – желающим надо просто сравнить, как устроена местная власть в странах с высоким уровнем жизни по отношению к тем, откуда эмигрируют люди и «вытекают» мозги. Как курьез: положительный в этом отношении социалистический опыт скандинавских стран каким-то образом входит в противоречие с молдавской социалистической (и коммунистической тоже) практикой.

Дьявол кроется в деталях там, где ему не оставляют другого места. У нас же в Молдове реформы компрометировались не какими-то частностями, а самой их философией, оказавшейся легковесной, и основополагающими принципами, которые не смогли пронизать и подчинить себе всю глубину социальной ответственности этих реформ. Приватизация, программа «Пэмынт» породили глубокие отрицательные последствия, которые продолжают оставаться системными и, соответственно, будут негативно сказываться на темпах развития страны еще много лет.

Чтобы реформа местной публичной администрации не родила еще одного монстра, необходимо идти от обратного – что мы хотим получить в результате для человека, для общины, для страны. Это позволит правильно сформулировать стратегию, принципы, задачи, цели, алгоритмы, привнести не всякий, а наиболее подходящий опыт. Наконец, без такой философии есть риск не получить общественной поддержки. И уж тогда, после следующих выборов, дружно перейдем обратно на районы.

Суть такой философии проста: идти на такую реформу при консолидации и поддержке всего общества. А для этого необходимо широкое и конструктивное её обсуждение, популяризация основных положений и принципов, демонстрация конкретных перемен, которые произойдут в стране. Объективное освещение и дискуссии в масс-медиа важны, поскольку у нас уже был отрицательный до абсурдного опыт такой «реформы» и возврата к прежнему устройству.

Такая философия необходима еще для того, чтобы сместить постсоветскую, по-молдавски модернизированную организации власти, в которой все «заточено» на контроле центральной политической власти над всеми аспектами жизни общества, на приоритет прав, потребностей, интересов человека. Реформа местного публичного управления – одно из условий такого перехода.

Из стратегических задач выделю только ту, что связана с социально-экономическим развитием регионов - из-за ее исторических и прочных зависимостей от политики и сформировавшегося у нас государственно-бюрократического менталитета. Тут нелишне вспомнить об эффекте местного политического туризма: в самой свежей нашей истории финансовые потоки в считанные месяцы уносили волею партийных бонз сотни местных функционеров с одного партийного берега на другой и обратно. Эти зависимости необходимо минимизировать до предела. И тут не обойтись без другой философии – регионы должны быть в экономическом отношении максимально автономны, а ресурсы выделяться согласно четким и законодательно закрепленным критериям, без вмешательства политического фактора, типа недавних негласных партийных приложений к бюджетам для «своих». Чем больше будет логики и прозрачности в экономическом взаимодействии центра и регионов, тем устойчивее будет политическая система государства.

На каком-то этапе такие принципы способны инициировать другой уровень взаимоотношений и с левым берегом Днестра.

При правильной фискальной децентрализации и бюджетном стимулировании инвестиций, экономическая беспомощность наших нынешних органов местной власти обоих уровней постепенно обязательно начнет отступать. Во всяком случае, сразу станут возможны достаточно крупные региональные проекты, которые создадут рабочие места, налоги, услуги.

Развитие регионов – многослойный комплекс задач, пронизанных проблемами и по горизонтали (способности и потенциал регионов), и по вертикали (бюджет, национальные проекты, централизованные ведомства). Уверен, именно в этом необходимо очень тщательно изучить опыт других стран. Ведь необходимо будет заложить механизмы равновесного развития территорий, их кооперации для более широких региональных проектов, постепенной передачи полномочий, успешного инвестиционного развития, автономных международных связей, консолидации финансового потенциала и т.д. 

Децентрализация и реформа местного самоуправления настолько всеохватывающая политико-государственная задача, что проводить ее максимально качественно и в такие сжатые сроки будет, пожалуй, трудноосуществимо без специализированного государственного органа (СГО  - для удобства) и специальной парламентской комиссии. Они должны тесно сотрудничать с национальными общественными структурами местных властей и НПО. 

Как показал опыт других стран, в контексте сопоставимых по важности реформ, для практической реализации реформы местного управления СГО лучше других опций сочетает потенциал своевременной разработки законодательных инициатив с оперативным управлением реформой. И это самое главное, решающее его преимущество. Как пример: одна из стран, проводивших такую реформу, была вынуждена за несколько лет изменить 49 законов, некоторые из которых требовали немедленного внедрения.

В таком случае идеи, концепции, задачи, механизмы по таким трем фундаментальным приоритетам реформы, как децентрализация, развитие территорий и европейская интеграция аккумулируются в одном месте, не растекаются по исполнительному механизму государства. Для этого СГО необходимы широкие полномочия, конкретная и оперативная поддержка парламента и президента: придется проводить много совещаний, согласований, обсуждений, презентаций, связанных с необходимостью межотраслевого сотрудничества и взаимодействия.

Очень важна фигура руководителя СГО, особенно с учетом давления, которому он будет подвергаться со стороны различных партий, территорий, министерств и департаментов, защищающих свои интересы. Безусловно, это должен быть человек, известный своей принципиальной гражданской позицией, политически не ангажированный и обязательно опытный менеджер, способный расставлять приоритеты и организовывать работу. Как показал опыт других стран – компромиссы при проведении таких реформ сразу создают диспропорции, их легче не допустить, чем впоследствии устранить.

Нетрудно представить, что основные направления, влияющие на структуру такого СГО, будут децентрализация, в том числе фискальная, административно-территориальная реформа, подготовка кадров, административный контроль за ходом реформы и, безусловно, департамент, отвечающий за диалог с обществом, за поддержку реформы. Вероятно, придётся иметь ввиду и существующие политико-административные реалии страны.

Роль специальной парламентской комиссии уже читается из всего вышеперечисленного. Ей было бы неплохо суметь вовлечь для участия во всех этапах реформы общественные организации представителей местных властей и НПО. Это заметно повысит шансы на конечный успех и сделает реформу изначально более привлекательной для общества. 

Реформы стоят больших денег, неоправданная экономия на них обходится впоследствии несопоставимо больше. Но в данном случае «Париж стоит мессы»! Если наш президент, хорошо принимаемый на Западе, сумеет убедить партнеров помочь в этих преобразованиях деньгами, опытом, поддержкой, то коллективные усилия непременно дадут результат. Главное – чтобы никто не воспринимал такую помощь, как «халяву», и соответственно ею распорядился.  

Выверенный алгоритм разработки и внедрения различных аспектов реформ мог бы, по примеру Польши, в один прекрасный Новый год перенести страну в другую административную реальность, если в алгоритме все заранее будет определено, разъяснено, понятно и внедрено. В свое время через подобный опыт прошла и Северная Македония.

Если уж страна решит проводить такую реформу, было бы логично ее разместить на наиболее продвинутой технологической платформе. В этой связи в прессе много пишут об успехах Эстонии. Готовые решения, созданные этой, либо другой страной, способны предоставить существенный выигрыш в качестве и по времени.

Однако центральными вопросами и, одновременно, главными аргументами реформ перед обществом будет то, какими полномочиями, населением и территорией будет наделена местная публичная администрация первого уровня, сколько уровней местной власти будет создано, и как они будут взаимодействовать. Такое понимание людьми сути и конечных результатов реформы несет в себе роль прививки от политической спекуляции, демагогии, от желания заработать на реформе политический капитал в отрыве от действительных целей реформы.

Двухуровневая система (а другую у нас сложно себе представить без возврата к районам в виде чрезмерно укрупненных примэрий) будет выглядеть оправданной при совершенно четком разделении полномочий и максимальной автономии уровней друг от друга. Местные администрации второго уровня должны являть собой, фактически, местные министерства регионального развития по проектам, разработанных ими и основанных на планах развития территорий, проголосованных выборными политическими органами администраций второго уровня, в соответствии с консенсусом с администрациями первого уровня. Этот механизм не идеален, он дает сбои и в более развитых странах, иногда из-за мелочи, из-за какого-то каприза жителей небольшого населенного пункта. Но на то есть переговоры и цена вопроса.

Кстати, проекты планов развития территорий второго уровня к моменту их создания логично должна подготовить та самая СГО на основе уже развернутых, а также готовых к финансированию проектов.

Также с самого начала должны быть понятны инвестиционный потенциал и возможности всех местных администраций обоих уровней. Этим могла бы заниматься структура, подобная Агентству по инвестициям. Но, конечно, выведенная из-под подчинения правительства и работающая с ней на договорных началах. Тендер на такую деятельность могла бы выиграть и Торгово-промышленная палата, и профильная неправительственная организация, и просто коммерческая структура либо конгломерат таких контрагентов – дело в обязательствах, зафиксированных в контрактах с государством. Очень скоро после реформы администрации второго уровня откроют собственные подобные структуры. В районе Хынчешть она была, неформально, но функционально, еще в 2010-м году.

Возможна ли такая реформа прямо сейчас в Республике Молдова?

Частично, с ответа на этот вопроси началась данная статья. Но если провести SWOT-анализ, окажется, что слабых точек и рисков неожиданно много. Среди них особо стоит выделить субъективное факторы: отсутствие у новой власти навыков консолидации качественных ресурсов на такую реформу, кадровый голод (за исключением людей, связанных с местной администрацией, там много компетентных профессионалов), политическое сопротивление реформе. И менталитет, общественное мнение, которые у части общества продолжают оставаться постсоветскими. А другая хранит отнюдь не позитивные впечатления от кульбитов прошлой административно-территориальной реформы – какой-то профанации государственного мышления.

Однако, в последнее время в этой стране произошли события, еще недавно кажущиеся невозможными. Немного времени есть, ею необходимо воспользоваться разумно, поскольку, по академику Андрею Сахарову, быстродействующие лекарства нетерпеливых лекарей часто опаснее самой болезни.

 

Валерий КОНДРАТЮК,
вице-председатель района Хынчешть в 2010-2014 гг., политолог

Автор: Валерий КОНДРАТЮК