Международная организация Transparency International — Moldova (TI-Moldova) представила результаты исследования прозрачности государственных предприятий, проведенного в рамках проекта «Укрепление демократического верховенства закона: вклад гражданского общества». Цель – узнать, насколько управляемые государством предприятия готовы раскрывать информацию о своей деятельности. Оказалось, что опять не готовы.
Несколько лет назад власти в очередной раз попытались навести порядок в управлении государственными активами и пересмотреть законодательные требования к функционированию госпредприятий (ГП) и акционерных обществ (АО), находящихся в ведомственном подчинении. Реформированию собирались подвергнуть нормативные основы отбора и оплаты труда администраторов и членов руководящих органов, использование земель, планирование и реализацию госзакупок, принципы отчетности и контроля деятельности. Появлялись новые регламенты и даже целые законопроекты, но ничего коренным образом не менялось.
Так, со вступлением в силу нового закона о государственных и муниципальных предприятиях (последние приравняли к статусу ГП) предлагалось лишить их ведомственной подчиненности, назначить единственным учредителем агентство публичной собственности, провести инвентаризацию и реорганизацию госактивов – кого в утиль, кого в госучреждение, кого на продажу. В АО стали придирчивее относиться к результатам работы, заставили тратить деньги на внешний аудит. Госпредприятиям вменили в обязанность иметь совет директоров по аналогии с АО. Прошла некоторая реорганизация и передислокация в рамках секторальных планов развития и общей административной реформы.
Что, впрочем, не повлияло на «гигантов» молдавской индустрии, тянущих на своих плечах славу роста доходов государственного предпринимательства. Хотя в зависимость от доходности пытались поставить размеры вознаграждений руководства и представителей государства в составах административных советов. Но управленцы чаще не оправдывали свои высокие зарплаты, хотя странным образом выходили сухими из воды. Как мажоритарный акционер, государство даже хотело вознести назначение руководителей на правительственный уровень посредством организации конкурсного отбора агентством госуслуг.
Вся долгая история с реформированием госсектора, к которой привлекали иностранных консультантов, больше была похожа на сказ об унтер-офицерской вдове, которая сама себя высекла. Молдавская действительность совсем не хочет укладываться в строгие стандарты западных цивилизаций, хотя старательно делает вид. По мнению экспертов, структура управления компаний с государственным капиталом с самого начала создает условия для конфликта интересов. Ведь как раз именно госучреждения, которые администрируют ГП, и разрабатывают политику, и «вмешиваются» непосредственно в управление. Не работают у нас механизмы, которые способны сохранить достаточное разделение между государством и управлением предприятиями с государственным капиталом.
Совсем исключить влияние государства, протекционизм и конкурентное преимущество таких компаний не удавалось еще нигде и никому. На то они и госкомпании. И здесь важна система сдержек и противовесов, когда курирующие госактивы чиновники (нередко политически ангажированные) обязаны отвечать за свои действия вместе с руководителями предприятий. В этом смысле не удается приравнять госпредприятия к субъектам общественного интереса, раскрывающими любую информацию, хотя к этому призывают давно.
Мониторинг TI-Moldova относится к периоду 2018-2019 гг. Общественники посылали запросы о раскрытии информации, связанной с назначением, деятельностью и вознаграждением администраторов и членов советов директоров предприятий, разрешением конфликта интересов, госзакупками, выполнением рекомендаций органов аудита и контроля, отчетностью по результатам деятельности. Выбор предприятий исходил из аспектов значимости и риска коррупции. Ответы сравнивались с данными из других многочисленных источников – госструктур, силовых ведомств и контролирующих инстанций. Выводы и рекомендации TI-Moldova представила публично, провинившиеся названы поименно.
По данным реестра госактивов, на начало 2020 года было зарегистрировано 207 ГП и 80 АО с государственным капиталом. Была запрошена информация у 43 предприятий, получены ответы от 38 (29 ГП и 9 АО). Список выбранных для мониторинга компаний вполне репрезентативен: в 2019 году на них приходилось около 80% от общей стоимости активов ГП и около 40% общей стоимости активов АО с госкапиталом.
| Общая сумма нерегулярных расходов в ГП и АО с госкапиталом, оцененная Финансовой инспекцией в 2018-2020 гг., составила 109,6 млн леев, незаконных расходов — 34,6 млн леев, ущерба — 16,9 млн леев |
Каждое четвертое предприятие «не выдало» информацию о размере вознаграждения своих руководителей. Среди них – ГП «Administraţia de Stat a Drumurilor», «Moldatsa», «Servicii Pază», «Aeroportul Internaţional Mărculeşti, а также AО «Moldtelecom», «Termoelectrica», «Reţelele de Distribuţie Nord», «Franzeluţa», «Moldovagaz». Отказ аргументировался неразглашением личных данных и отсылкой к порталу e-Declaraţii. Что общественники и сделали, обнаружив множество несовпадений с присланными ответами. Деклараций отдельных менеджеров и вовсе обнаружить не удалось.
TI-Moldova отмечает несоответствие положений некоторых нормативных актов относительно характера заключаемого договора с администраторами госпредприятий: в одних актах имеется ссылка на договоры управления, в других — на индивидуальный трудовой договор. Существующие положения о заработной плате и вознаграждении руководителей и сотрудников финансово автономных подразделений кажутся неясными и устаревшими, что и создает возможность произвольной трактовки и злоупотреблений в использовании фондов предприятий для дополнительных выплат. Все перечисленные предприятия также не указали размеры вознаграждений членов правления и советов директоров, куда явно входят «лишние» лица.
«Процесс продвижения и назначения членов правления не является прозрачным и аргументированным, что объясняется также отсутствием специального постановления, утвержденного правительством, а также незаинтересованностью учредителей в изменении положения дел. Контроль учредителей над деятельностью АО также является формальным, оправдание — ограниченные возможности учредителей, особенно агентства публичной собственности», — отмечают в TI-Moldova.
Практика назначения достаточно большого количества представителей учредителя в совет директоров сохраняется. Например, в 2019 г. в составе правления Ingeocad были только представители учредителя, в ОАО «Траком» в 2018 г. — 7 из 11 членов правления представляли учредителя. Хотя законодательство это позволяет, в составе советов директоров практически нет специалистов в сфере деятельности предприятия или в области экономики и права.
Хотя 83% предприятий из числа попавших под мониторинг отметили, что в 2018-2019 гг. не было ситуаций с конфликтом интересов, результаты проведенных проверок и аудитов доказывают обратное. Такие ситуации имели место, о них не сообщалось и не разрешалось говорить. Это ГП «Portul Fluvial Ungheni», «Poşta Moldovei», «Urbanproiect», «Întreprinderea pentru silviclutură Chişinău».
Прозрачность госзакупок – отдельная больная тема, включая публикацию планов закупок, уведомлений о намерениях, результатов присуждения и исполнения контрактов на закупки. Около 2/3 предприятий, подвергшихся мониторингу, сообщили, что они разработали планы закупок, из которых только 60% опубликовали их на своих веб-страницах. 70% компаний сообщили, что они публиковали объявления/приглашения для участия в процедурах закупок, указав соответствующие ссылки. Около 2/3 предприятий сообщили, что они создали рабочие группы по закупкам, но только четверть из них предоставили данные о составе этих групп, которые не были размещены на сайтах предприятий. Лишь каждая пятая отслеживаемая компания утверждает, что публикует результаты процедур заключения контрактов, и только одна компания — результаты выполнения контрактов. Де-факто, есть единичные случаи публикации такой информации, если она малозначимая.
О результатах контроля Финансовой инспекцией госпредприятия также не спешат сообщать своим пользователям. Хотя некоторые все же делают это (ГП «Direcţia Servicii pentru Corpul Diplomatic», «Nodul Hidrologic Costeşti», «Metrologie Aplicată», «Direcţia Exploatare a Imobilelor», «Portul Fluvial Ungheni», «Centrul de Stat pentru Atestarea şi Omologarea Produselor de uz Fitosanitar şi a Fertilizantilor»).
Среди типичных отклонений инспекция отметила: нерегулярную и необоснованную выплату зарплат руководителям и некоторым сотрудникам; вручение премий и материальной помощи членам Совета директоров из фонда оплаты труда; непроведение инвентаризации долгов и дебиторской задолженности; непрозрачность совершения покупок; отражение расходов при отсутствии подтверждающих документов и др. По результатам инспекций 41 материал по выявленным нарушениям направлен в правоохранительные органы.
На основе этих обращений в 2018-2020 (9 месяцев) было возбуждено около 100 уголовных дел в отношении деятельности ГП и АО. В том числе в отношении таких предприятий, как ГП «Calea Ferată Moldova», ГП «Poşta Moldovei», АО «Metalferos», АО «Moldtelecom», АО «Banca de Economii», ГП «Aeroportul Internaţional Chişinău», ГП «Aeroportul Internaţional Mărculeşti», ГП «Gările şi Staţiile Auto», ГП «Administraţia de Stat a Drumurilor», ГП «Servicii Pază de Stat», лесхозы (Сороки, Единцы, Унгены, Кишинев). В большинстве случаев обвиняемыми выступают не лица, принимающие решения, а инженеры, заместители руководителей филиалов, начальники поездов, машинисты вагонов, менеджеры магазинов, таможенные брокеры и т. д. Почти каждое десятое дело возбуждено.
Прозрачность управления объектами госсбственности предполагает размещение на сайте Агентства публичной собственности, как минимум, 10 показателей их деятельности: численность работников, рентабельность задействованного капитала, доля операционных расходов в структуре доходов от продаж, доля расходов на персонал в структуре операционных затрат, соотношение собственного и общего капитала предприятия/акционерного общества, соотношение инвестиций в основные средства и общего капитала, средний размер зарплат, зарплаты руководящего персонала, уровень текущих, среднесрочных и долгосрочных задолженностей, данные о проектах государственно-частного партнерства.
